本文作者
何湘怡
四川大学南亚研究所2021级硕士研究生
原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第3期
本文在原文的基础上有所删减
巴基斯坦在印度洋海洋安全格局中占有重要地位。它海岸线长达1046公里，专属经济区总面积29万平方公里，约占国土面积的27%。巴基斯坦还占据重要的战略地理位置，是中亚进入印度洋和波斯湾的海上门户，也是北印度洋海上航线的关键要道。相对优越的地理位置和崎岖的海岸线赋予巴基斯坦丰富的海洋资源、优良的港口和繁忙的海上交通线。与此同时，巴基斯坦也面临严峻的海上非传统安全威胁：恐怖组织一度袭击巴军舰和海岸设施；海盗绑架巴渔民和船只；毒品和人口走私集团将巴附近海域视为必经通道；海洋灾害和污染持续造成人员财产损失。对此，巴方采取了一系列海上执法行动以应对海上非传统安全挑战，并同西北印度洋国家和域外大国进行国际合作，为维护沿岸地区和西北印度洋海域安全做出了突出贡献。
一、巴基斯坦海上非传统安全挑战现状
巴基斯坦占据重要的战略地理位置，又是海陆复合型国家，面临着不可小觑的海上非传统安全威胁。主要包括海上恐怖主义、跨国犯罪、海洋灾害和海洋污染等方面。
巴基斯坦沿岸遭受了三次大型海上恐怖主义袭击。2011年，巴基斯坦迈赫兰海军航空兵基地遭武装分子袭击，2架从美国进口的P-3C“猎户座”反潜巡逻机被炸。2014年，10名恐怖分子企图劫持巴海军护卫舰“佐勒菲卡尔”号以袭击在印度洋西北部进行反恐巡逻的美国航母。2019年，4名武装分子袭击了位于瓜达尔港的明珠大陆酒店。涉巴恐袭活动组织严密，行动大胆，在全球海上恐袭的历史上都属于极为罕见的严重事件。如今，巴基斯坦再未遭遇海上恐袭，但因其认为恐怖主义活动有印度支持，故仍对此保持警惕。
巴基斯坦沿岸海域没有出现过海盗问题，专属经济区边缘偶有发生海盗袭船事件，但都得到了有效遏制。然而，大量巴船员和渔民在远离巴海域的地区活动，其在远海遭海盗绑架或杀害的恶性事件过去时有发生。在沿岸国家治理失败的政治环境下，西北印度洋地区的海盗问题将长期存在，巴方需持续谨慎应对。
目前，超过50%的阿富汗毒品通过巴基斯坦转运，巴基斯坦正成为毒品运输枢纽，其中有相当部分通过海路贩运。有研究称以巴为基地的卡特尔一直在印度洋地区通过海路从事大规模贩毒活动。信德省和俾路支省是巴基斯坦海上贩毒的必经地，贩毒集团通常从奥尔马拉、塔拉尔、辛戈尔、皮苏坎、苏尔班丹和吉瓦尼等沿海城镇出发，通过快艇将毒品转运到国际水域，再通过大型货船直接运输至欧洲、中东、东非、东南亚和大洋洲。
巴基斯坦是人口贩运和移民偷渡的来源国、中转国和目的国。出入巴基斯坦的偷渡者多来自阿富汗、孟加拉国和非洲国家，旨在入境西欧、中东和澳大利亚。海路是非法移民的主要交通路径，也是辅助陆路运输的工具，海路起点主要是瓜达尔港、连接卡拉奇与瓜达尔的沿海公路、帕斯尼、吉瓦尼、皮苏坎和苏尔班丹。海路风险极大，海上遇难者也不能得到及时救援。巴外交部发言人曾敦促巴基斯坦人切勿采用这种“极其危险”的方法通过海路非法抵达欧洲。
巴基斯坦的海洋污染虽较少被提及，但仍不容小觑。城市、工业、农业污染物和石油泄漏是海洋污染的主要来源，卡拉奇海域是主要污染区。巴基斯坦发达的拆船业产生的污染引发了国际担忧，重大油轮溢油事件也给巴基斯坦敲响海洋环境保护的警钟。同时，巴沿海地区也面临着海洋自然灾害的重大威胁。位于北印度洋的莫克兰海沟因其独特的地质构造特征，一直以来都是地震、海啸、风暴潮等大型自然灾害频发地。2011年，《黎明报》总结了巴基斯坦多年来遭受的十大灾害，其中绝大部分与海洋息息相关。
二、巴基斯坦应对海上非传统安全挑战的措施与成效
面对层出不穷的海上非传统安全威胁，巴基斯坦执法力量开展相应行动，并获得显著成效。巴海军、海上安全局和海岸警卫队是执法主力，在打击海上非传统安全挑战的联合行动中表现突出。三方在北阿拉伯海开展反走私、海上搜救和环境保护等行动，取得了优异成绩。海军和海上安全局还制度化应对海洋污染危机，二十四小时应急救援机制持续运作。
由于西北印度洋是巴基斯坦的首要安全区，巴海军还同海湾国家海军以及中国、土耳其、美国等域外大国海军加强双边合作，提高互操作性。巴方还积极加入并组织多国联合演习，在“海上联合部队”执行的任务时长仅次于美国，并屡次执掌指挥权，积极承担国际责任。同时，巴基斯坦海军还独立举办“和平”（AMAN）海上多国联演，推出“区域海上安全巡逻”（Regional Maritime Security Patrol）倡议，为西北印度洋提供海上公共产品。
此外，巴海军成立了联合海事信息协调中心，同48个国内外组织机构建立信息共享机制，旨在通过内部高度的信息共享，识别海上威胁，协调有关组织有效应对海上非法活动，并逐步发展成区域海事信息枢纽。巴基斯坦还签署多类国际海洋法和公约，参与国际海事会议，主要成果是其主办的举办国际海事会议（International Maritime Conference）。巴基斯坦在会上接待了澳大利亚、加拿大、中国、印度、斯里兰卡、美国等各地政要、国防部官员、学者和分析人士，各国人士共同探讨传统和非传统海上安全威胁、印度洋地区社会经济战略、海洋贸易与安全、可持续利用海洋资源、促进海洋合作等主流议题，还讨论海员安全福祉、妇女在海事活动中的地位、海事安保等小众议题，为世界海洋治理献计献策。这些措施既加强了应对海上非传统安全威胁的国际合力，也有助于巴基斯坦树立热爱和平、勇担义务的国家形象。
三、巴基斯坦海上非传统安全治理的影响与制约因素
巴基斯坦海上非传统安全治理致力于维护西北印度洋海上安全环境，其独立或联合开展的军事行动在打击毒贩、预防海上恐怖主义和海盗行为等方面发挥了积极作用，也为缓解海上紧张态势发挥了特殊效力。巴基斯坦通过多国海上合作增强海军实力，巩固与传统盟友在海上的国防和军事关系，成为印度洋权力格局的重要变量。巴基斯坦持续的海上外交合作还促使西北印度洋域内的中等国家保持活跃状态，其积极的海洋发展意识同巴基斯坦海洋战略对接，多次在巴基斯坦的带领下开展海上演习，成为活跃的区域海上力量，不断推动西北印度洋地区走向多极化。但需注意的是，在严重缺乏战略互信的对立态势下，印巴任意一方开展的海上非传统安全合作都难以摆脱强烈的地缘政治色彩，很容易造成地区治理的破碎化和板块化。
巴基斯坦既有的海上非传统安全应对措施颇具成效，但也受到国内外因素的严重制约。巴国内面临的经济颓靡、政治动乱等问题是海上能力建设的根本阻碍，巴政府也从未将海洋安全纳入核心议程。经济困境制约巴基斯坦在海洋安全部门的投入。巴基斯坦海军在三军中的预算份额最小，海军治下的海上安全局和海岸警卫队陆战队所得预算更少。疲软的经济将使巴基斯坦面临巨大的军备维修与运营压力，海上力量的长期性、可持续性仍有待观察。其次，巴国内政治动荡，海洋政策难以稳定。巴政府在短期内显然既无心也无力关注海洋，只能尽力维持既有的海上能力，本就不是首要议题的海上非传统安全问题有可能更为边缘化。同时，西北印度洋沿岸国海上安全局势不稳定，军事冲突导致数十万人受伤或死亡、基础设施遭到破坏、经济难以有效运行、失业率和贫困率不断升高，而沿海社区恶劣的社会经济条件往往导致当地人转而通过犯罪活动来维持生计。内战也导致一些国家陷入无政府状态，无力对其水域进行警戒和犯罪打击活动。显然，巴方难以控制海上犯罪活动的增长趋势。因此，巴基斯坦着眼于西北印度洋的非传统安全治理，却难以占据强势主导地位，尚远谈不上实现建立以自己为中心的区域海上安全组织的战略目标。
四、巴基斯坦海上非传统安全治理前景
巴基斯坦是西北印度洋地区的海上强国，其综合海军实力虽远落后于美、印、中，但也是该海域第二梯队中的领头羊。巴海军先进的“054A/P”型和“F-22P”型护卫舰是区域海上安全巡逻的主要军力，已多次部署到海外进行联合行动，成为西北印度洋地区有力的维和力量。在现代化海军军备的支持下，巴基斯坦采取了一系列应对措施：在近海采取独立的海上执法活动，在远海利益区同西北印度洋沿岸国家和域外大国进行双多边国际合作，还建立了独立的区域海洋治理机制。巴方的积极行动在很大程度上有效预防并应对了西北印度洋地区的海上贩毒、移民偷渡等犯罪活动，维护了该地区海上安全，提供海上公共产品，广受国际好评。
然而，国内外困境使巴基斯坦无法对其管辖海域和海上扩展利益区实施高效广泛的治理，其治理水平的可持续性也有待观察。目前，巴基斯坦经济前景尚不明朗，政治稳定难以保障，内陆自然环境与安全局势持续恶化，社会普遍缺乏海洋意识。因此，巴方仍难以将目光转向海洋，海上非传统安全威胁暂被搁置在次要地位。与此同时，印度洋上正在进行的大国博弈以及印度海军的高速现代化将牵扯巴方精力，美巴双边关系起伏也对海上非传统安全合作产生相应影响。最根本的是，南亚和西北印度洋地区存在的大规模失业、贫困、民族分裂等问题导致海上跨国犯罪活动难以根除，这些问题的解决需以十年乃至百年为单位。因此，巴基斯坦面临的海上非传统安全威胁在未来将会持续存在，甚至加剧。
巴基斯坦海军、海上安全局和海岸警卫队打击海上犯罪的执法行动将持续开展，既有的海上救援、溢油处理机制也将稳定运作。巴方新入列的护卫舰、快速攻击艇、海上巡逻机和无人机等先进设备也足以保证其在30年内有能力对海上非法分子进行威慑和精准打击。因此，在可预见的将来，巴基斯坦既有的海上执法行动和联合海事行动将保持平稳运行，但巴方也难以加大海洋投入，难以成为西北印度洋安全治理的领军人物。在现有条件下，巴方将维持与中国、土耳其等传统伙伴国联合生产海上军事设备的合作，加强同中、美、土、海湾国家，以及东北非国家的双边海上联合军事演习，继续借助海上联合部队来磨练海上实操性、扩大国际影响力，同时推动海上维和行动的自主化，在有限国力的支撑下充分发挥地区强国的海洋治理作用。