本文作者
顾 湘
南京信息工程大学应急管理学院副院长、副教授
公共安全治理研究院常务副院长
唐 莉
湖南师范大学公共管理学院政治学硕士研究生
原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第2期
本文在原文的基础上有所删减
中国在全球海洋治理领域发挥着越来越重要的作用。习近平总书记提出构建“海洋命运共同体”的理念，为中国参与全球海洋治理提供了重要支撑。然而，随着北极海冰逐渐融化，北极公海资源的可利用性不断扩大，北极公海治理问题也日益凸显。北极公海治理是超越单一国家管辖范畴的公共资源治理问题，涉及北极国家、近北极国家及国际组织等多个治理主体，治理机制主要依据相关的国际和区域性公约。在治理过程中，各治理主体之间存在着诸多矛盾和冲突，导致治理困境重重。基于海洋命运共同体理念的北极公海治理，应坚持平等协商原则，完善治理机制，促进各治理主体之间的互联互通和务实合作，化解各主体在治理过程中的矛盾冲突，合力维护北极公海生态环境，共同增进海洋福祉，避免围绕北极公海资源的大国角力走向无序和恶性竞争。
一、理论视域下的北极公海治理
北极公海治理问题是国际社会所面临的重要议题，也引起了学术界的广泛关注。学者们针对北极公海生态系统面临的污染和利益博弈等问题，提出了许多治理建议。其中包括加强国际合作、制定可持续发展计划、转变海洋治理观念等。同时，学者们还从不同角度对北极治理机制、国家政策战略、科研能力提升等问题进行了深入分析，提出了加强国际合作，协调各国政策，制定可行的治理计划，提升科研能力等相应的建议和动议。综合来看，北极公海治理需要全球合作和创新治理思路的共同推动。尽管目前的研究在广度与深度上均取得了巨大进展，但仍存在许多有待改进和拓展的空间。本文基于海洋命运共同体理念，深入探讨北极公海治理所面临的困境及其原因，在此基础上探寻北极公海治理的优化路径。
二、北极公海治理面临的现实困境
第一，北极公海治理机制的滞后与不足。随着全球气候变暖的加剧，北极公海的人类活动日益增多，对海洋环境产生了深远影响。然而，现行的北极公海治理机制未能根据其生态环境变化进行相应调整。如北极理事会在治理过程中的不足主要表现为缺乏执行机制和长期财政资金匮乏等问题。《极地规则》的不足则是在北极公海环境治理和保护方面并未严格控制排放和外来物种入侵，并且各国对《极地规则》的参与度并不高，难以实现对北极公海的有效治理。
第二，北极公海治理的价值取向——私有化倾向。北极公海具有公共物品属性，但由于北极国家基于自身利益主张的重叠，不可避免地存在私有化倾向。一方面，全球气候的变暖使得北极公海的地缘政治价值逐渐显现，一些国家试图利用先进的科技和地理优势，掌控北极公海的治理权，以达到“以治权行主权”的目的，有效控制北极公海，例如，俄罗斯与加拿大在北极航道上的争端就很好地反映了这一点。另一方面，北极域内国家呈现出“域内自理化”趋势，排斥域外国家参与北极事务。如北极理事会在处理北极事务方面很大程度上依然遵循着“门罗主义”的逻辑，实行排他性开放，使得许多域外国家在参与北极事务时遇到阻碍。
第三，北极公海治理中的搭便车行为。北极公海是全球共同的海洋环境，但缺乏专门的法律规范保护其生态环境，导致主权国家在北极公海治理中存在惰性。尽管《联合国海洋法公约》规定国家应当采取合作来管理和保护海洋环境免遭污染，但这些规定难以促使其积极参与北极公海治理和保护。北极公海治理需要各国共同合作，这是一个相容性集体行动的范畴，但北极公海资源的开发属于排他性集体行动的范畴。基于此，一些国家可能采取“搭便车”的策略，对北极公海的治理成效产生不利影响。例如，在北极公海环境保护方面，美国的治理政策相对较少，而在北极公海资源开发、利用和主权争夺方面却表现得非常活跃。
第四，北极公海资源开发管理呈现复杂性。首先，各国在北极公海资源开发管理方面存在利益竞争和政策差异，尤其是北极五国为了在北极公海争夺更多的资源利益，形成了“内部斗争、外部排斥”的局面。其次，北极公海资源开发管理制度和组织建设不够完善。此外，北极公海资源的发展面临着一定的不可预测性。气候变化下的北极公海资源结构、分布等变化具有极大的未知性，而现阶段的科学研究还无法给出对资源未来发展的预测。
三、北极公海治理陷入困境的原因分析
首先，缺乏专门针对北极公海治理的法律法规，主要依据相关国际和区域条约中的公海环境保护规定，但这些条约多为软性法律，未能形成有效约束力。具体而言，当前国际和区域条约中，涉及公海环境治理的规定大多零散、重复，不够完善，适用范围有限，难以应对北极公海复杂多变的环境状况。此外，这些条约的内容缺乏具体的可操作性和执行性，也缺乏针对性，并具有一定滞后性，难以保护北极公海生态环境。
其次，北极公海缺乏一个被广泛接受的治理理念，导致各国在治理认知上存在差异。如北欧五国主张开放的态度，倡导各国合作，而俄罗斯则主张以区域治理为主。加拿大在面对域外国家的参与时，与俄罗斯保持一致的排斥态度。这些因素导致了北极公海治理的混乱状况。各国持有不同的治理理念和策略，这种不兼容性导致了北极公海的无效治理，也是治理过程中难以克服的障碍。
此外，主权国家在北极公海治理过程中存在利益冲突及博弈。北极公海治理的主要责任落在沿岸国家，然而这些国家之间的协调与合作程度不同，导致治理效果不尽如人意。由于北极公海水资源具有流动性，海洋污染的影响相互渗透，虽然各国都致力于治理海洋污染，但收效甚微。除不可控因素外，主要根源在于个体理性与集体理性的冲突。沿岸国家在博弈中会选择最大化自身利益的策略，也就是说，在有限次的博弈中，为了避免自己的短期利益受到损害，沿岸国家都会选择不治理北极公海，这最终可能会陷入囚徒困境，从而导致海洋环境的严重破坏。
四、海洋命运共同体理念下北极公海治理的优化路径
第一，明确北极公海治理的价值取向。各治理主体在北极公海治理中需要明确价值取向，以指导制定切实可行的治理方案并为其提供规范基础。海洋命运共同体理念提供了有益的价值取向，包括相互尊重、利益共享、责任担当、义利融合、兼容并蓄、交流互鉴等。首先，北极公海治理需要避免将国内政治议题化，坚持平等身份参与和主权平等原则，避免利益冲突。其次，大国应承担更多治理责任，秉持“大国风度”和“大国担当”，以实现义利融合和可持续发展。此外，差异不应成为治理障碍，而应通过兼容并蓄和交流互鉴，协同推动治理进程。中国作为负责任的大国，秉持海洋命运共同体理念，通过多边合作和资源共享等方式，推进北极公海的可持续发展。
第二，完善北极公海治理的法律规范。北极公海作为不受任何国家主权管辖的区域，需要国际社会的共同努力来实现有效的治理和保护。目前各主权国家之间的利益冲突和矛盾导致北极公海治理难以达成共识。为了有效治理和保护北极公海，应补充和完善北极公海治理的法律规范。北极理事会应充分发挥作用，通过补充和完善现有法律体系框架下的法律法规，打造和谐的协商机制和沟通氛围，以确保各类法律法规的实施和执行。同时，应建立以北极理事会为中枢的多方参与监督机制。中国可以充分利用国际法律规则平台，积极参与北极公海治理法律规则的完善，提议推动北极公海环境治理法律的完善，并参与规则的制定和修改，推动多边合作，实现对北极公海治理的有效参与。
第三，建立合理的北极公海合作治理模式。目前北极公海的治理模式为区域治理，其缺乏整体性和独立公正性，容易被大国控制和利用。因此，应采取全球——单一区域治理模式和全球治理模式相结合的方式，使各国行动受到限制，使得普适性问题的治理也具备法律一致性。中国可以通过向北极公海治理提供公共产品的形式为构建科学、合理的治理模式做出贡献。一方面，中国可以提出建设性的多层面方案，为解决现有治理机制的区域性问题做出努力；另一方面，中国可以以海洋命运共同体为基础，推动构建符合人类共同利益的北极公海新的治理机制，例如海洋命运共同体机制，实现从治理参与者向引领者的转变。