本文作者
徐奇
暨南大学法学院/知识产权学院讲师
暨南大学党内法规中心研究员
朱佳欣
暨南大学法学院/知识产权学院硕士研究生
原文刊载于《边界与海洋研究》2023年第1期
本文在原文的基础上有所删减
完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。我国正在实施海洋强国战略，不断推进海洋治理现代化，涉海党内法规制度体系建设理应受到高度关注。我国目前的涉海党内法规制度体系主要以涉海党内规范性文件构成，在规范内容、效力等级、调整领域和执行机制方面具有一定的特点，与此同时也存在相应的挑战和困境。涉海党内法规制度体系建设仍处于初步阶段，有必要予以更多重视，从而不断完善我国的海洋治理体系和提升海洋治理能力。
一、新时代涉海党内法规制度之界定
根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第三条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律监察委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）第二条规定：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”
针对党内法规和党内规范性文件两者之关系存在诸多争议，党内法规和党内规范性文件不可等同视之，两者在名称、位阶、功能上都具有较大差异。具体到涉海领域，通过对近年来党内法规的梳理，初步结论是目前没有关于海洋问题的专门党内法规，对海洋问题的关注散见于不同的党内法规之中。在缺乏严格意义涉海党内法规情形下，涉海党内规范性文件成为涉海领域党内法规制度的主要组成部分。基于海洋在我国新时代发展中的战略重要性，或可将涉海党内规范性文件纳入广义的涉海党内法规之中。据此，我们可以对涉海党内法规制度作出如下定义:涉海党内法规制度是在涉海方面体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的规章制度和政策文件。
此外，涉海党内法规制度也不等同于涉海党内法规制度体系。涉海党内法规制度是我国有关涉海内容的党内法规的统称，相比之下，涉海党内法规制度体系不仅包含涉海党内法规具体内容，还要与涉海党内法规的实施和执行联系在一起，二者共同形成有机统一的制度体系。
二、新时代涉海党内法规制度体系的构成和内容
涉海党内法规散见于多个领域文件中，包括国家发展于制度构建领域、农业领域、资源领域、环境保护领域等，这些文件共同构成新时代涉海党内法规制度体系的主要内容。
国家发展战略与制度构建领域涉海党内规范性文件主要从宏观角度规范涉海问题，强调建立健全海洋自然生态环境保护、修复、开发以及海洋环境资源检测等制度。农业领域涉海党内规范性文件主要由六个意见组成，涵盖两个方面：一是要减少农工业对海洋生态环境负面影响；二是要推进我国海洋渔业可持续发展，维护我国海洋水生生物多样性。资源领域涉海党内规范性文件则重点指向海域权能开发、统筹编制海岸带开发保护规划以及对领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价。环境保护领域涉海党内规范性文件涉及立法、执法、督察等多个方面：立法上加快推进海洋环境保护等方面法律法规健全，执法上定期组织开展海洋资源专项执法行动，督察上切实落实对地方政府及其相关部门对监督责任。国家海洋局党组涉海制度建设的党内规范性文件则强调把党的领导贯彻到全面推进法治海洋的全过程。
三、新时代涉海党内法规制度体系的特点和面临的挑战
第一，海洋方面党内规范性文件以实体性规范、惩罚性规范和保障性规范居多，旨在规定关于合理利用和保护海洋而实施的措施，针对违反这些措施予以处罚的规定追究官员的党内责任，以及保障上述措施实施而执行的规范较少。此外，涉海党内法规制度中还存在宣示性规范较多的特点，即文件中仅对海洋方面调整重点进行概括性规定，未做更加细致落实。
第二，从规范位阶来看，涉海党内法规制度体系缺乏高位阶党内法规，以规范性文件为主体的涉海党内法规仅有低位阶。不论是从法规名称角度还是制定主体角度，整体而言，大部分涉海党内法规体系以规范性文件为主要组成，并未发布严格意义上的涉海党内法规，所以建议发布诸如条例、规则、规定、办法、细则类，形式严格明确、效力位阶较高的涉海党内法规。同时，由于海洋隶属生态文明领域，建议在生态文明党内法规体系内将海洋作为一个独立子部门，明确并提高海洋党内法规效力位阶。
第三，从调整领域来看，涉海党内法规制度体系以党的领导、监督保障为侧重点，体系建设有待进一步健全。体系建设强调规范的连贯性、体系的融贯性及理念的融贯性，党内法规体系在融贯性上还有一定改进空间，其中党的领导法规部门内部的分类不尽合理，党领导生态文明建设方面的法规应在党的领导法规制度中独成一个子部门。而涉海党内法规体系则应在生态文明建设的子部门中再单列一个领域进行规制。
第四，从执行机制角度看，涉海党内法规制度体系与国家法律体系之间的衔接协调度需要提升，执行的力度和精细化程度有待加深，监督和保障执行的规范亟待完善。涉海党内法规制度体系不可避免地面临与国家法律法规体系衔接度和协调度的问题，我们需要认识到党内法规逐步引领法律制度的发展，成为法律发展的内生动力机制。但这一逻辑的大前提是“国家法律效力上高于党内法规，党内法规内容上严于国家法律”。贯彻这一逻辑一方面需要将“党的领导”融入到涉海党内法规建设中，另一方面要强调党政同责，提高地方党委环境保护意识。同时，还可以优化党内法规备案审查以及立改废释环节、优化生态环境保护法规与国家法律制定主体在规范备案审查层面的衔接沟通，在生态文明法治规范体系中形成协同配合的“组合拳”。
四、新时代涉海党内法规制度体系完善路径
第一，针对涉海党内法规制度体系面临挑战做出应对。由于涉海党内法规制度中程序性规范、实操性规范偏少问题，需要涉海党内法规制定者在制定时就重视实体性和程序性规范的平衡以及程序性规范是否可世纪落实。其次，鉴于目前缺少严格意义上的高位阶党内法规，对涉海党内法规进行梳理后，提高影响较大的涉海党内法规效力位阶或是重新出台一份更为全面、兼具科学与管领意义的涉海党内法规。同时，贯彻涉海党内法规制度体系内的立改废释流程、加强涉海党内法规制度与国家法律之间的衔接协调度，最大程度发挥两者顶层设计作用。应对这些诸多挑战，还需要尽快培养一支专业素质过硬、知识涵盖广的复合型涉海人才队伍。
第二，完善党政领导干部海洋生态环境追责机制。之所以强调生态环境党内追责，是因为当党员干部担任公职，承担环境保护责任时，就应当从环境政策制定到落实整个环节中，积极履行自身职责，回应人民诉求。在这个过程中，如果因施政原因导致国家、社会或者人民利益受损，即使没有达到法律追究程度，也需要在政治层面承担责任。总之在生态环境追责环节中，应当做到问责主体明晰、问责事由明确、不重复问责、程序公开，也要重视提高党政干部生态环境、海洋环境保护意识，做到按照生态文明建设“党政同责、一岗双责、失职追责、终身追责”的原则。
第三，党政机关合并合设为海洋治理提供体制保障。之所以还存在“边破坏边治理”发展模式，主要是因为我们没有严格区分国家治理合政府管理有关：一方面，政府承担了过重的责任；另一方面，各治理主体没有很好发挥作用，没有实现协同共治。因此，实现党政机关海洋领域协同，才能分担政府责任，为海洋生态环境提供党政双重保障。
第四，在习近平法治思想指引下发挥党内法规在海洋治理中的作用。随着生态环境在我国发展地位中不断升级，“海洋强国”战略持续推进，以习近平同志为核心的党中央着力推进海洋强国建设。从习近平总书记指示和党的报告来看，我国经济、生态、主权安全的保护离不开“海洋强国”战略推进，只有在习近平法治思想指引下，完善涉海党内法规建设，与海洋法律法规相辅相成，才能为海洋领域多方面建设构筑坚实法治基础。
五、结语
法治化是促进海洋经济发展内在要求，是推动海洋科技创新必然选择，是保护海洋生态环境重要保障，也是增强海洋管控力量有力支撑。仅依靠涉海党内规范性文件无法与涉海法律相衔接，只有严格意义的涉海党内法规才能从法理、规范效力上同涉海法律共同构建海洋法治化发展路径。目前涉海党内法规制度体系存在程序性规范偏少、缺乏高位阶效力党内法规、体系建设尚未完善、与涉海法律衔接度仍待提升等诸多问题，需要针对这些不足及时予以调整。此外，生态文明党内法规体系，乃至整个党内法规体系均处于探索阶段。总之，涉海党内法规体系之完善是一个任重道远的课题。