本文作者
陈柏岑
外交学院国际关系研究所博士研究生
原文首发于《边界与海洋研究》2021年第5期
本文在原文的基础上有所删减
自2011年奥巴马政府开始实施“亚太再平衡”战略以来，美国的国际战略重心向亚太即中国周边地区转移已达十年。在此期间，亚太地区的小多边合作势头正在不断上升，在其助推下，美国未来的亚太战略将进一步割裂本地区的经济与安全秩序，中国将面临更加复杂的地区安全形势。
一、美国的亚太战略与“ 小多边”概念
作为美国最为重要的地缘战略，美国的亚太战略在中美关系中起到了举足轻重的作用，当前学界经常探讨的“亚太战略”通常所指的是2011年前后奥巴马政府宣布“转向亚洲”（Pivot to Asia）后美国的亚太地缘战略，其与冷战后美国传统的亚太战略处在两个不同的发展阶段，而频繁运用小多边合作则是美国亚太战略在新发展阶段中的新现象。
2010年后，美国的亚太战略进入了新的发展阶段，呈现出了战略力量部署与战略思想的统一性，在这一阶段美国的战略重心开始了向亚太地区实质性的转移。由于美国的盟国在亚太国家中只占少数，奥巴马政府意识到只有与广大新兴国家建立新的伙伴关系，并深化现存的伙伴关系，才有助于推进“亚太再平衡”战略，其增加了对地区多边机构的外交投入，并开展了包括“湄公河下游倡议”（Lower Mekong Initiative）在内的一系列小多边合作。
特朗普政府上台后，大幅度降低了多边主义的比重，转而有选择性的采取小多边行动。特朗普政府认为多边协议会降低美国掌控事务的能力，因而试图将亚太地区的多边安全模式转变为“四方安全对话机制”（Quad）等更具灵活性的“小多边”安全合作模式。拜登政府上台时间虽然较短，但从其目前的行动来看，美国在亚太战略的推进过程中、亚太区域秩序的建构上和美国对华的全面围堵中，将放弃“大联盟”式的行动，转而更灵活地就个别议题按件处理，以“多边”和“小多边”并进的方式团结一切可能的盟友力量。奥巴马、特朗普及拜登三届美国政府的对外战略均凸显出了2011年后美国的全球战略重心向亚太即中国周边地区转移的持续性和不可逆性，以及小多边手段在美国亚太战略中的重要地位。
但目前学界对于小多边问题的研究并不充分，尚未对“小多边”相关概念作出明确的定义。其原因在于“小多边主义”（Minilateralism）本身是“多边主义”（Multilateralism）的相对概念，而学界对于多边主义的定义仍然比较模糊。基于鲁杰与秦亚青对多边主义的研究，本文以从高到低的三个层次来对“小多边主义”“小多边机制”（Minilateral Mechanism）以及“小多边合作”这三个概念进行定义区分。首先，“小多边主义”是一种制度形式，与多边主义不同，小多边主义对条约义务、成员构成的要求并不高，其经常以一般性倡议取代普遍性组织原则，在小多边框架下做出的决议一般不具有约束力，但成员国对“可扩散的互惠性”的预期仍然能够产生。简单来说，小多边主义是一种以最少成员、最宽泛的条约义务，使成员国之间产生互惠性的制度形式。其次，“小多边机制”是一种成员国在小多边主义制度下进行活动时的具体行为机制。与现存的军事同盟或者较为持久、较为稳定的多边机制不同，“小多边机制”具有明确的问题导向性，通常是现有议题后有合作，国家基于共同关切、利益或者威胁建立起形式灵活、较为松散的国家间组合，在没有新议题的情况下，“小多边机制”有可能进入时间较长的停摆，成员国之间一般没有形式、时间固定的例会安排。最后“小多边合作”指的是成员国的具体行动，是成员国在“小多边机制”的指导下所施行的具体外交政策。本文重点关注的是中、下两个层次上的小多边问题。
二、美国亚太战略中
小多边合作的内容与特点
20世纪90年代冷战结束后，亚太地区迎来了一波多边主义的发展浪潮，以“东盟10 + 3”和东盟地区论坛（ARF） 为代表的多边合作机制在此浪潮中涌现。自2011年奥巴马政府正式提出“亚太再平衡”战略至今的十年间，亚太地区多边主义浪潮再次涌起，有学者将其称为“多边主义2.0”。不同于东盟在“多边主义1.0”中发挥的关键作用，在不考虑中国的情况下，当前绝大部分的亚太小多边合作是由美国及其域内盟友所倡议和主导的。美国主导的小多边合作以安全领域的居多，在推进亚太战略的过程中，美国积极以小多边合作的方式构建起符合其自身利益的安全框架，试图以此维护其在亚太的霸权地位。其主导的小多边安全机制的功能正不断向外延伸，美国希望以小多边合作为抓手，在地缘安全、科技安全、医疗安全、供应链安全等多个方向对中国施加压力，中国的地区影响力、周边安全环境、经济发展都可能受到相当负面的影响。
与此同时，美国的亚太盟友也正在积极采取措施，试图以小多边合作的方式填补因美国影响力下降而造成的同盟领导位置空缺。2020年，澳大利亚宣布在未来10年增加40%的国防开支，用于提升其以印太为重点的远程军事能力，其还试图发展独立能力，通过与日本、印度、印尼建立更加紧密的小多边安全联系来避免自身在军事安全上过于依赖美国。日本不但在传统的地缘安全和经济贸易问题上积极承担起了美国亚太同盟体系中的“次轴心”作用，在网络安全等非传统领域其也主动开展了诸多小多边合作。其连续十余年主办了“日本-东盟网络安全政策会议”，借此在亚太地区的网络安全规则架构中抢占了一定的先机。
在推进亚太战略的过程中，美国及其亚太盟友所开展的小多边合作不局限于传统地缘安全，而是逐步形成了经贸安全、供应链安全、科技安全等全领域的覆盖，试图以此在政治影响力、经贸主导权和国家软实力等多层面扩大对中国的竞争力。
三、美国亚太战略
积极运用小多边机制的原因
在美国推进亚太战略的过程中，其亚太轴辐同盟体系（Hub-and-Spokes System）暴露出了四个重大缺陷，即该体系中容易产生的“行动困境”，同盟成本上的“分担困境”，同盟规模上的“扩员困境”，以及战略思维、战略手段、战略架构无法顺应时代变局的“升级困境”。小多边机制则敉平了美国亚太轴辐同盟体系中的分歧和短板，成为推进亚太战略过程中不可或缺的政策模式。其原因如下：
第一，从多边机制的行动效率上看，基于广泛共识且成员众多的多边组织往往更容易陷入行动困境，而小多边机制则具备了议题针对性强的特点，可以做到先有议题后有组织，域内国家可以根据不同议题的需要迅速搭建起相应的小多边机制。第二，在中美关系不稳定的情况下，美国的域内盟友正在扩大自身的战略自主性，将小多边合作当成是对美国的安全承诺的一种补充，并且这些小多边合作大部分针对的都是中国，因此也分担了一部分美国亚太战略的实施成本。第三，小多边机制对成员义务和准入条件不设置过多门槛，其为美国将域内关键的非盟友国家吸引到亚太战略中提供了便利，解决了美国亚太同盟的扩员难题。第四，美国可以借助小多边机制在地缘安全领域之外通过挑起冲突、制造议题等方式从不同维度来重塑周边国家对中国的威胁认知，拉拢更多国家参与其亚太战略，并最终达成对其亚太同盟体系进行功能升级、威慑手段升级的目的。
四、美国未来亚太战略
中的小多边活动态势前瞻
拜登政府上台虽然未满一年，但仍然可以较为清楚地判断出其亚太战略的整体思路，即积极利用小多边机制拉拢盟友参与对中国的战略竞争，并在亚太战略中以此为抓手和平台，在中国周边织罗起更为紧密的影响力和地缘安全网络。
首先，拜登政府将会在亚太战略中继续利用现有的小多边机制加大在中国周边的前沿军事存在，相比特朗普政府，拜登政府在亚太进行行动时的调门和激烈程度明显降低，但频率却基本保持不变甚至有所上升。其次，自上台后拜登就开始着手修复“跨大西洋同盟关系”，其在重拾对欧洲盟国的安全承诺的同时，还试图通过小多边机制拉拢欧洲盟友参与亚太战略，协助美国加大对中国的施压力度。其三，自美国的战略重心转向亚洲的十年来，美国国内的涉华立法明显增多，在未来，这些法案将为其提供超脱亚太地缘限制向中国施压的政策工具，并在其搭建小多边机制时为其提供法理支撑。
结论
当前，美国政府越来越偏好以实用性更强的小多边合作来推进其亚太战略，小多边机制以其独特优势，敉平了亚太轴辐同盟体系所陷的困境，并对其进行了时代性的补充升级。美国在推进亚太战略过程中所承担的领导成本被有效转移，域外盟友也得以以此为平台介入亚太事务。但美国的亚太战略本身也存在诸多矛盾和弊端，其以“假多边”真小多边的手段推进地缘战略的做法与时代发展潮流完全相悖，在亚太战略的推进过程中，美国与盟友之间的内在矛盾也在凸显。只要我们清楚认识到时代变局的复杂性并牢牢把握中其中的机遇、不受美国影响努力改善与亚太国家的关系、不断谋求发展为地区的安全和经济增长带来动力，牢记并践行“发展就是最大安全，也是解决地区安全问题的总钥匙”，美国以任何形式旨在围堵中国的地缘战略最终都会徒劳无功。