本文作者
张愿
武汉大学国际问题研究院副教授
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第5期
本文在原文的基础上有所删减
从2021年起，杜特尔特政府南海政策就已出现调整迹象。2022年6月30日，小费迪南德·马科斯正式宣示就职为第17届菲总统。菲新政府南海政策向何处去备受各方瞩目。
一、杜特尔特政府后期南海政策的转向
杜特尔特政府当政以来，在南海问题上一直保持谨慎、低调姿态。它一方面搁置“南海仲裁案”，抵制美、日、澳等国对南海事务的干涉。另一方面，积极恢复并发展与中国的对话机制，将南海问题放在双边、多边谈判的框架内，如共同建立中菲南海问题双边磋商机制，签署政府间《关于油气开发合作的谅解备忘录》，积极推动《南海各方行为准则》的磋商、谈判。
但从2021年起，菲政府主动在南海议题上频生事端：第一，显著加大外交抗议的频度、力度和范围，如大肆炒作、攻击中方船只在牛轭礁“聚集”、菲补给船在仁爱礁遭中国海警“阻拦”。第二，重提并试图固化“南海仲裁案”成果，为《南海行为准则》谈判设置障碍，将2016年“裁决”描述为最终、有拘束力、不可逆转的“国际法的一部分”，拉拢呼吁其他国家给予支持，寻求将“裁决”与《南海行为准则》相捆绑，并宣扬将域外国家拉入《准则》谈判。第三，协调菲武装部队、海警、渔业和水产资源局、能源部等各方力量，将菲南海主张付诸实施。第四，迅速强化与美、日、澳等国安全合作，并在南海开展联合行动。2021年7月底，美菲宣布“全面恢复”《访问部队协议》。9月，菲成为唯一声明支持美英澳同盟的东南亚国家。菲还加强了与日、澳、法等美国盟友的安全联系。
二、杜特尔特政府后期南海政策转向的原因分析
从短期来看，显而易见，杜特尔特南海政策的调整有迎合选情的考虑。杜特尔特需要表现出对华强硬姿态，以迎合国内民族主义情绪，应对对手攻击。从外交战术的角度而言，杜特尔特在任期最后一年大幅回调南海政策，既有利于巩固和伸展菲国家利益，保持菲外交立场的灵活性，为自己留下政治遗产，又可为继任者上台后改善对华关系创造空间和筹码。
然而，我们也需要警惕促使菲在政策选择上倒向美国的长期性因素的发展：
第一，菲律宾对中美战略博弈及印太地区格局认知的变化。南海争端早已不是单纯的中国与其他声索国之间的领土海洋争端，菲律宾等国南海政策也不完全关乎南海，反而更多是小国在中美之间如何选择和自处的策略问题。近年来，中美关系出现了可能诱使菲向美接近的几点变化：首先，中美战略相持长期化的趋势日渐明朗。菲律宾对中美妥协和解的顾忌大幅降低。其次，总体上形成了美攻中守的局面。这使得菲律宾在短期内更有恃无恐。其三，在美“印太战略”驱动下，中美战略博弈的区域不断扩大，早已溢出南海，如今台海问题成为重中之重，南海争端反而退居相对次要的地位，“三海联动”加大了中国在南海采取反制手段的风险和成本。最后，中国周边安全环境的恶化已严重威胁地区和平稳定，菲怀疑自己难以置身事外。
第二，美菲同盟关系调整取得重要进展。《访问部队协议》恢复后，菲律宾向美方提出了升级、更新美菲同盟的要求。要点有三：（1）重申并进一步澄清美国根据《菲美共同防御条约》和2016年“裁决”对菲承诺的确切范围；（2）修订和增补《菲美共同防御条约》和其他相关的菲美防务协议，以确保美菲“有最大可能的合作和协同性”，应对“灰色地带”威胁；（3）要求美增加对菲军援的规模和水平，帮助菲实现军事现代化，建立一支“现代化、专业和有能力的武装部队”，“能够在我们广阔的海上领域解决当前和未来的安全问题”。菲诉求得到美国积极回应。2021年11月17日，美菲发布《21世纪美菲伙伴关系联合愿景声明》，美菲主要关切在该文件中都有所体现，标志着美菲协调取得初步而重要的进展。
第三，受“南海仲裁案”余毒及美国反华宣传的影响，南海问题在菲国内被简化抽象为法治与武力、正义与邪恶、强者与弱者、主权与金钱之间的二元对立，菲政界及民间在南海问题上的立场日趋僵化。菲反对派言必谈2016年“裁决”。菲部分议员野心不断膨胀，甚至超出菲原有所谓“卡拉延群岛”主张，进一步提出扩大菲南海“领土主权”的新法案。菲普通民众也受到“南海仲裁案”的明显影响。
三、马科斯政府执政初期的南海政策
尽管出现了中菲、美菲关系出现了上述变化，但菲律宾在中美之间的角色定位并未改变。马科斯决心延续杜特尔特“独立自主”的外交路线，在中美或中美俄三个“超级大国”之间“保持一条非常非常微妙的界线”。这并非严守中立，不是谨小慎微的“等距离外交”，而是根据菲国家利益不断调整其“中立”姿态的具体形式、偏向和尺度。
马科斯政府的南海政策正是上述外交路线的体现和重要组成部分：第一，以绕过南海争端为杠杆，积极改善对华关系，争取中方在政治、经贸、投资、基建等方面给予更多支持，并扩大合作领域。第二，坚持杜特尔特政府后期既定立场，寻求继续扩大在南海的实际存在，如支持菲参议院一项将所谓“西菲律宾海”制度化的议案。第三，继续发展与美、日等国的安全联系，着重强化美对菲安全义务，借助美援推进菲军事现代化。马科斯政府不仅再次提出升级美菲同盟、美国亚太安全联盟多边化的主张，还公开确认了与美国在南海开展联合巡航的可能性。第四，继续在地区和全球层面积极倡导“多边主义”，以借重国际平台实现自身利益。
由此看来，马科斯试图在中美大国博弈的夹缝中寻找到一条以最小成本风险、实现菲国家利益最大化的道路。他设想利用中美矛盾和两国争取菲律宾的心理，一面以在南海没有实质让步的有限克制为筹码，换取中国在经贸、能源、技术、文教、卫生等领域的实际好处，另一面又以中菲关系和美菲合作为杠杆，敦促美、日等国给予菲更明确的安全保证和军事、经济援助，以实现菲律宾国防现代化。在这一过程中，菲律宾待价而沽，不断积累政治、经济、军事实力和外交筹码，以待来时。从头至尾，菲只需保持低调，即可借力打力，两面下注，对冲风险，保留未来参与分红，还将国家发展与蚕食南海的双重目标统一起来。
四、马科斯政府南海政策的前景
尽管如此，马科斯的政策构想建立在对中菲关系、美菲关系的精巧平衡和对菲国家利益的精细估算的基础之上，实施起来本身难度不小，不确定性因素也很多。
首先，中美关系的实时态势及其对菲国家安全的意义。菲律宾虽企图利用中美矛盾，但也还要避免为美国火中取栗，尤其不愿卷入与己无关的台湾问题的议程。在错综复杂、瞬息多变的国际环境中，菲只有被动接受而缺乏主动塑造整体形势的能力。
其次，菲律宾与美国及其盟友之间安全同盟关系的协调程度及未来走向。美、菲从同盟关系中所获收益与风险大不相符，双方仍需就每一项主张的具体细节讨价还价。
再次，中菲经贸合作与美国“印太经济构想”的落地情况。中国在菲对外经济关系中的地位仍举足轻重。美虽一直在设法弥补其“印太战略”中的经济短板，但其能否给菲带来多大实际利益，是否真正能与“一带一路”倡议相抗衡，也有待观察。
最后，中国与东盟其他国家对南海形势的管控形势。菲既然高举“多边主义”大旗，将自身利益隐藏于集体主张之下，在南海政策上的立场也就要受到东盟及其他东盟国家的影响和牵制。