本文作者
羊志洪
国家海洋信息中心副研究员
周怡圃
国家海洋信息中心研究员
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第3期
本文在原文的基础上有所删减
南极条约体系是国际南极治理的基本法律框架。长期以来，南极条约体系不仅面临着核心法律文件有效期日渐临近、领土“冻结”条款模糊不清、南极旅游缺乏强制监管等内在制度缺陷，还相应面临着南极特定国际法律规范含义发生改变、南极主权声索手段不断公开化多元化、全球资源能源日益稀缺挑战矿产“禁令”、南极旅游对南极生态环境保护及地缘政治产生影响等外在现实带来的挑战，同时还需面对南极条约协商国强化战略预置、南极新兴力量不断崛起、南极科研环保议题持续政治化、新冠肺炎疫情或引发南极规则改变等国际南极治理新问题，三者之间相互交织、相互影响。在各类新旧力量交汇、多种内外因素叠加的情况下，国际南极形势日益复杂多变，南极条约体系未来发展的不确定性明显加剧。这对我国南极事业发展来说，既有挑战也是机遇。
一、南极条约体系长期存在的内在压力与现实挑战
第一，南极条约体系核心法律文件始终面临到期问题。《南极条约》和《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称《环境议定书》）分别规制着国际南极治理中最为核心、最为敏感的领土主权和矿产资源活动问题，两者分别将于2041年、2048年面临“到期”。届时，两份文件将面临三种可能：一是到期存续且继续有效，即维持现状；二是继续有效，但面临南极国际制度和规则的部分或重大调整；三是因南极条约协商国之间无法达成协议而最终失效，且不排除未来部分国家将退出这两份文件的可能。
第二，《南极条约》并未在根本上结束南极领土主权争议。《南极条约》第四条的本质是既不承认、也不否认，更没有要求放弃已有的南极领土主权要求，而是“维持”了条约签署时的南极领土主权声索状态，这为主权声索国在事实上不断强化其所谓的“南极领地”实际管控预留了制度空间。近年来，南极主权声索的手段越发公开化和多样化，如澳大利亚在南极凯西站为其爱尔兰裔探险队员举行了成为澳大利亚公民的入籍仪式等。
第三，南极矿产资源禁令遭遇全球资源能源日益稀缺的现实。《南极条约》只字未提“矿产”，但若据《环境议定书》完全排除2048年后“解禁”南极矿产资源开发，则显然过于乐观。从历史来看，实施南极矿产资源禁令并非南极条约协商国的一贯立场，如早在20世纪70年代，英国、澳大利亚、新西兰就各有一家矿业勘探公司向本国政府申请南极独家矿产开发权。从现实来看，在全球资源和能源日益稀缺、极地采矿技术逐步可行且缺乏必要的约束性责任机制的背景下，也不排除部分国家通过直接退出《南极条约》和《环境议定书》来实现开发南极矿产资源的可能。
第三，南极旅游活动和产业发展缺乏强制性监管机制。南极条约体系并未就南极旅游活动进行专门规定，然而随着南极旅游人数的增加和活动空间范围及形式的不断拓展，导致南极在遭受植被破坏、动物生存与繁殖被打扰、外来物种入侵、南极海域沉船事故甚至燃油泄漏等风险提升的同时，也可能对南极地缘政治产生影响。显然，以国际南极旅游组织协会为治理主体进行自我监管和约束已经无法完全保障南极旅游的可持续发展。
二、南极条约体系发展面临新的不确定因素
第一，南极条约协商国纷纷建立新的南极战略预置。2019年以来，英、美、俄等至少9个南极条约协商国（其中4个是南极领土主权声索国）出台了本国的南极战略、政策或法律，提出其南极利益主张和南极活动重点任务。从表面上看，这是部分南极条约协商国定期或不定期更新本国南极政策、推动南极事业发展的常规动作，但实质上则是各国在南极条约体系即将到期前争相建立南极战略预置以抢占未来南极竞争先机的表现。
第二，南极新兴力量对国际南极治理的影响日益提升。近年来，南极利益主体和活动主体日益多元化。如土耳其等部分国家开始积极介入国际南极事务，将其作为提升本国国际地位的重要途径；欧盟则通过发起召开南极海洋保护区划设高级别会议等方式加快介入国际南极事务的步伐；而南极研究科学委员会等国际组织以及大型企业也在各自专业领域的南极活动能力和政策影响不断提升。
第三，南极科研和生态环境保护议题的政治化趋势日益明显。面对日益严峻的全球生态环境危机，占据道德制高点的南极生态环境保护及其科研与实践将获得更为广泛的国际社会认同，南极生态环境保护议题的政治化倾向愈发明显，或明或暗、或实或虚，已成为各国提升南极实质存在、主导南极利益分配格局和竞争话语权博弈的一部分。这导致南极条约体系所坚持的生态环境保护价值共识，在具体的实现路径上出现了较大的分歧，也使得国际南极合作产生裂痕进而激化本就存在的南极利益竞争。南极海洋保护区提案即是典型的例子。
第四，新冠疫情可能促成新的国际南极治理规则。与世隔绝的地理环境，加上新冠疫情爆发初期南极门户国实施南极机场半封闭管理、暂停南极旅游路线、缩小南极科考队工作范围等限制措施，使南极成为最后出现新冠疫情的大陆。然而，如全球新冠疫情长期持续，不排除在未来国际南极政府间组织、南极门户国等对进出南极实施新的更为严格的准入条件和限制措施，进而可能促使国际社会在南极生物资源养护、环境保护等领域作出更为严格的规范。
三、我国南极事业面临的挑战与机遇
第一，我国的南极实际存在遭遇前所未有的遏制。美国及其盟友以及南极领土主权声索国将南极管控权或主权视为其国家核心利益，对其他国家、尤其是南极条约协商国的南极战略取向和南极活动保持高度敏感和警惕，甚至抵触和防范。随着我国南极实际存在的不断加强，美国及其盟友对华遏制的战略思维也漫延至南极领域，试图在国际社会中将我国塑造成一个国际南极秩序的“破坏者”和南极条约体系的挑战者。
第二，实施南极“人类命运共同体”理念的现实基础仍较薄弱。《南极条约》序言中有两处提及了“全人类”，我国在2018年发布的《中国的南极事业》白皮书首次提出打造南极“人类命运共同体”。但从现实看，国际南极治理的决策权实际上只掌握在数量较少的29个南极条约协商国手中，而且美、澳、英等国之间凭借其强大的南极综合实力，实质上削弱了其他协商国的话语权，当前的国际南极治理机制并不能完全代表全人类的共同利益。我国推动构建南极人类命运共同体的内在强烈需求与复杂的国际社会外部环境尚不能完全匹配。
第三，我国进入南极事业发展的战略机遇期。当前，国际政治经济格局和国际制度规则体系呈现出“东升西降”的发展态势，多种新兴力量、尤其是发展中国家或非国家主体南极活动的增多和能力的提升，将有利于推动形成更为公平合理的国际南极秩序。同时，作为国际南极治理的重要利益攸关方，我国在全球温室气体减排、南极科学考察、南极旅游业发展等方面的参与和合作对于国际南极治理的未来已具有重要的影响力。此外，南极条约体系是我国进入南极的基本法律保障，到其期前的这一较长发展机遇期，也是我国加快建设海洋强国、实现中华民族伟大复兴的关键阶段，届时我国的综合国力和南极实力都将得到大幅提升。
四、我国的应对措施建议
无论当前或长远，我国都已是对南极条约体系未来发展具有重要影响力的利益相关方，而我国所处的国际南极地缘政治形势也是前所未有的复杂。为保障我国自由进出南极、和平开展南极活动的根本利益所在，维护南极条约体系稳定和到期存续、推动国际南极秩序朝着更为公平合理的方向发展成为我国南极战略的必然选择。在保持当前我国南极事业发展战略定力的基础上全面开展南极战略预置已是当务之急，这既包括要从顶层设计方面填补我国南极战略和立法的空白、提前研究制定南极条约体系到期的应对预案，也包括从能力建设方面提升我国参与科研和生态环保等国际南极治理的综合实力、促进南极旅游业高质量发展，还包括从营造良好外部环境方面着力提升我国南极事业的开放与合作水平。