“搁置争议，共同开发”是中国领导人早在三十余年前就提出的方案，是缓和争议地区紧张局势、惠及双方的友善行为。该方案在南海地区的最初实践，就始于中菲两国之间。菲律宾外长在8月16日的记者会上证实，菲总统杜特尔特已批准菲律宾在南海与中国进行联合勘探。这标志着中菲关系在历经多年龃龉后，终于在共同开发南海问题上迈出了重要一步。
一、中菲共同开发南海历史回溯
“搁置争议，共同开发”，最早是由前国家领导人邓小平于1979年日本使者访华期间， 谈及解决中日东海及钓鱼岛问题所提出的构想。同年六月，经外交部公开发表声明，正式成为了中国解决同周边邻国间领土和海洋权益争端的立场。其基本内涵是，以“主权在我”为前提，对于存在领土争议的地区，暂时搁置争议，并进行资源共同开发，通过合作增进相互了解，为最终解决主权归属创造条件。
“搁置争议，共同开发”在南海问题上首次提出，就是在中菲两国之间。1986年6月，邓小平在会见来访的菲副总统萨尔瓦多·劳雷尔时指出，“南沙群岛属于中国”，针对中菲之间的分歧，“可以先搁置一下，先放一放。”1988年4月，邓小平会见菲总统科拉松·阿基诺时重申“对南沙群岛问题，中国最有发言权。南沙历史上就是中国领土，很长时间国际上对此无异议”，以及“从两国友好关系出发，这个问题可先搁置一下，采取共同开发的办法”。
然而在实际情况下，由于南海丰富自然资源的吸引，以及美国在背后的支持，菲方凭借地缘优势，不断加紧对南海岛礁的侵占以及油气资源勘探工作，九十年代曾多次在南海地区制造摩擦，并未展现出足够诚意。直到阿罗约总统执政前期，中菲关系才开启短暂的“蜜月期”，2005年3月14日，中国、菲律宾和越南的三家石油公司在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，该协议一度被视为南海“搁置争议，共同开发”的重要成果。但好景不长，该协议于2008年仅完一阶段工作后就遭到废止。
奥巴马上台后，提出了遏制中国的“重返东亚”和“亚太再平衡”等战略，中美在南海问题上的矛盾升级。时任菲总统的阿基诺三世，不断强化美菲同盟关系，甘做美国介入南海事务的“马前卒”，在南海地区兴风作浪，加剧地区紧张局势。在阿基诺执政期间，曾发生菲律宾海巡军警枪杀中国台湾渔民事件，并单方面提起南海仲裁案，使中菲关系降至冰点，中菲共同开发南海更是无从谈起。
三十余年来，中方在与菲律宾共同开发南海的问题上，一直保持积极的态度，面对菲方在南海地区的挑衅行为，中方始终坚持以和平的方式解决，为维护南海地区和平稳定做出了重大贡献。但由于菲方对待南海问题的错误举动，以及美国等域外国家从中干涉挑拨，中菲关于“搁置争议，共同开发”的美好构想始终流于表面，并未收获实质性进展。从中菲两国角度来说，菲律宾一贯不合作的态度，是造成这一结果的直接原因。
二、杜特尔特政府政策转向原因分析
阿基诺政府破坏南海和平稳定的行为，不仅使菲律宾承受了来自中国方面的巨大压力，还遭到了东盟内部及世界其他地区热爱和平国家的孤立，严重损害了菲律宾的国家利益。因此，在素以务实著称的杜特尔特上台后，迅速采取措施修复与中国的关系，中菲两国共同开发南海问题由此出现转机。
从国家利益出发，是杜特尔特政府政策转向的根本原因。最直接的利益考量是菲律宾对油气资源的需求，菲律宾是石油进口大国，国内产量并不能满足经济发展需求。另据资料显示，菲律宾重要的油气资源产地马兰帕亚（Malampaya ）油气田，将会在十年左右面临枯竭，而该油气田正供应着吕宋岛每年1/3的需要。因此，菲律宾非常希望同中国在南海进行油气资源合作开发。而从长远的利益来看，在南海问题上与中国搞好关系，能获取中国资金支持，并扩大两国经贸往来，这符合菲律宾长期发展需要。例如目前，中国在菲律宾投资了如棉兰老岛铁路、奇科河大坝等多个基础设施建设项目，为菲律宾经济长期稳定发展注入活力。
中美两国在南海地区影响力的变化，是杜特尔特政府政策转向的直接原因。中国在南海地区和东南亚的影响力不断增强，美国的影响力相对减弱，已是目前公认的事实。一方面是中国“一带一路”倡议给东南亚所带来的发展和机遇，另一方面则是特朗普上台后政策转向与退出TPP给其东南亚盟友所带来的迷茫和失望。这使杜特尔特认识到，继续充当美国搅局南海的“抓手”不会获得好处，而与中国合作共赢，共建“和平、友谊、合作”南海，才是菲律宾正确的发展之道。
中国与东盟关系取得突破进展，为杜特尔特政府政策转向创造环境。近日在第50届东盟外长会上，中国和东盟正式通过了《南海行为准则》框架，中国与东盟国家关系发展再上新的台阶。维护南海地区的和平稳定、加强与中国合作成为了东盟成员的基本共识，南海地区迎来了来之不易的良好局面。菲律宾作为目前东盟的轮值主席国，正好能够借此机会，突破一些阻力，与中国在南海共同开发问题上有所突破。
三、杜特尔特政府会面临的挑战
虽然中菲共同开发南海迈出了重要一步，但结合历史经验与现实情况来看，注定不会一帆风顺，杜特尔特政府仍会面临国际国内的诸多挑战。
首先是来自于国际方面的挑战：
一是美国的压力。目前中菲关系进展迅速，得益于特朗普政府上台后其南海政策的模糊以及美菲关系的疏远，然而就这两点来说，未来不会如目前般乐观。一方面来说，美国的南海政策目前只是暂时缺位，近来美军动作频出，表明了特朗普政府绝不会就此放手，未来中美就南海的博弈将不断升级，届时菲律宾将如何自处？而另一方面，美菲同盟虽然疏远，但仍坚固。菲律宾的安全保障建设与美国的武器、培训、后援支持等密不可分，美国在菲律宾仍保留着军事存在，美国还是菲律宾重要的贸易伙伴和投资来源。因此杜特尔特政府绝不可能完全摆脱美国干预，放手与中国合作开发南海。
二是来自东盟内部其他成员的压力。东盟作为一个较为松散的国际组织，其成员内部存在诸多利益分歧，尤其是针对中国和南海问题，南海权利声索国与非声索国、权利声索国之间都存在矛盾。在最近东盟外长会议就《南海行为准则》框架的讨论过程中，就曾出现不一致的声音。菲律宾作为东盟轮值主席国，率先开展与中国共同开发南海，必然引起其他成员的关注，如何顶住压力进行共同开发、如何在共同开发问题上成为其他成员的的表率、如何取得共同开发实质性进展、如何探索成功的共同开发经验等等，都是杜特尔特所要承受的压力。
其次是来自国内的挑战。杜特尔特政府会面临来自军方、其他党派、国内立法与民间舆情这四方面挑战：
从军方角度来说，如前文所提，美国把控着菲律宾的军事建设，所以军方内部存在着大量的亲美派。而目前菲律宾国内并不稳定，面临着毒贩、恐怖主义、分裂势力多重威胁，再加上军方曾有发动政变的“前科”，所以杜特尔特不会过于亲近中国而得罪军方。
从其他党派来说，虽然菲律宾名义上是民主政体，但其国内诸多党派则是依靠宗族和利益结成的共同体，其中不乏与美国存在大量利益联系的亲美派，这些党派从自身利益的角度出发，在针对共同开发问题上存在分歧。如何平衡国内利益、弥合矛盾、维护政权稳定，也是杜特尔特将要面临的重要挑战。
从国内立法来说，中菲共同开发南海会受到菲律宾国内立法的掣肘。目前菲律宾实行的《1987年宪法》对于菲律宾专属经济区内的共同开发有着严格的约束，涉及开发区选址、利益分配、开发规模等诸多具体事项。7月26日，菲律宾高院的安东尼奥·卡皮奥法官就曾表态，“杜特尔特总统不能为了和北京提升关系，而让渡菲专属经济区的任何部分”。由此可见，如果杜特尔特在实际操作中稍有不慎，就会违反法律，招致政治危机。
从民间舆情来说，目前菲律宾国内的舆情仍对中国存在很强烈的不信任感，菲国民天然对美国存在好感。再加上多年来中国威胁论的渲染与南海问题上民族情绪的挑动，菲律宾民间对中菲合作与一带一路仍存在质疑，所以未来杜特尔特政府在与中国的合作中，很大程度上会受到民意的影响。
四、中国所应保持的态度
维护南海地区的和平与稳定、将强互信与合作，符合中菲两国的共同利益，中方也乐于得见中菲两国在共同开发南海的问题上取得突破性进展。但中国还是要对中菲共同开发南海的前景保持清醒审慎的态度。一方面既要把握当前南海形势来之不易的良好局面，深化中菲海上务实合作，使中菲合作开发南海能够取得实质性突破。
另一方面则要时刻关注菲律宾国内外动向。鉴于国内外存在诸多挑战，杜特尔特政府能否顶住压力，保持目前势头，现在来说还是一个未知数。菲方在中菲合作过程中，也曾出现过迫于国内压力而政策转向的历史。例如阿罗约执政时期，就迫于国内外压力，终止中菲越合作协定，并不顾中方的反对，强行通过了《领海基线法》，将中国部分南沙岛礁纳入其领土之内，严重破坏了两国曾经的友好关系。因此我国也要做好杜特尔特在重压之下政策反复的心理准备。
总之，中菲共同开发南海取得良好开端固然可喜，但真正实现“搁置争议，共同开发”仍然任重道远。
（作者：武汉大学边界与海洋研究院硕士研究生 卢嘉琦）
参考资料：
【1】冯雷：《中菲共同开发南海再进一步，三十多年来破局关键何在》，澎湃新闻，2017年8月25日访问
http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1744652
【2】中国外交部网站：2017年8月16日外交部发言人华春莹主持例行记者会，2017年8月25日访问
http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1485207.shtml
【3】中华人民共和国驻驻菲律宾大使馆经济商务参赞处网站，2017年8月25日访问 http://ph.mofcom.gov.cn/
【4】Prashanth Parameswaran, “The Danger of China-Philippines South China Sea Joint Development.” The Diplomat. 2017年8月25日访问
http://thediplomat.com/2017/07/the-danger-of-china-philippines-south-china-sea-joint-development/