本文作者
张愿
武汉大学国际问题研究院副教授
12月16日，美印太总部发表声明，称中国人民解放军拒绝参加计划于2020年12月14日至16日与美印太总部以视频形式举行的美中海上军事安全磋商机制有关会议。美军印太司令部司令菲尔·戴维德森（Phil Davidson）将会谈破裂的责任完全推向中方，指责中方未能出席是“中国不遵守协定的又一例证，对所有寻求与中国订立协定的国家都是个提醒”。17日，中国海军新闻发言人刘文胜海军大校在答记者问时严正驳斥，表示美方有关言论完全是颠倒黑白、混淆视听，会议未能如期举行的原因是美方没有遵守双方共识，责任完全在美方。中美海上军事安全磋商机制会议的中断为本不平静的中美关系再添波澜。
一、中美海上军事安全磋商机制（MMCA）的起源和意义
1998年1月，中美两国国防部长签订《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》。该协定共有九款，主要内容为：第一，举行年度会议。年度会议在中美两国轮流举行，时间一般安排2-3天。议题可包括海上搜救、舰船相遇时沟通程序、对航路规则的解释、避免海上事故等。第二，由内行专家组成工作组，研究年度会议上一致确定的议程，并在年度会议上提交报告。第三，可举行特别会议，以便就各自海空力量海上活动有关的具体问题进行磋商。协定的其他条款为给往来人员提供签证便利、协定修改和中止程序等内容。该协定在中美间首次建立起直接的军事交流平台，为双方增强军事互信奠定了初步基础。
2013年中美签署“关于建立重大军事行动相互通报信任措施机制”和“海空相遇安全行为准则”两个谅解备忘录，2015年9月新增“军事危机通报”和“空中相遇”两个附件，从而在磋商程序以外，为规范两军一线部队行动增添实质性内容。
作为“建立信任措施”机制的一部分，MMCA及其后两个谅解备忘录的本意是绕过传统外交渠道，避开复杂难解的政治问题，由专业军事人员从纯技术角度对两军相遇时的行为规则进行讨论和规范，以防止或减少误判和擦枪走火事件。上述机制自订立以来，总体运行平稳，但一贯低调行事，以便将专业性事务始终维持在特定层次，以务实方式研讨双方关切的特殊议题，也可不受媒体和大众的过度干扰。此次MMCA会谈本身成为新闻事件，较为罕见。
二、MMCA未能如期举行的原因猜测
新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院研究员柯林斯·科赫感到疑惑，这“与中国一贯主张保持对话和沟通渠道的立场不符”，“可能是北京对即将上任的拜登政府的测试”。中国海军新闻发言人披露了更多细节。中方不满集中在“美方执意强推其单方面议题设想，任意压缩年度会晤时长，改变年度会晤性质，甚至在双方尚未就议题达成一致的情况下，企图强压中方参会”。1998年中美《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》第2条第1段明确规定，“会谈议程应由缔约双方一致同意”，因此，中方不予参会有充分的依据。
那么，美国企图强推什么议程，以至于中方竟不能正常与会？问题关键应该是出在“年度会晤的性质”上。如前所述，中美海上军事安全磋商应集中处理技术性问题，年度会晤一般是双方共同提交和检查上一年度协定的执行情况和个案、商讨下一年度计划的场合。而美方可能寻求将具有政治性的内容强行加入会议议程。鉴于美国一贯指责中国以海警、渔政、渔船等非军事单位强化领土及海洋权益主张，不难想象美方再次老调重弹，要求将所有政府公务舰机都纳入相关机制的约束范围，以妨碍中方正常的巡航执法。而联系7月13日蓬佩奥关于南海问题的声明，其中公然否认中国在南海的领土主权，宣布“中国在这些水域干扰其他国家捕鱼和油气开发活动，或单方面进行此类活动，都属非法”，美方还可能寻求以“南海仲裁案”为依据，要求在某特定海域，单方面对中国舰机和人员活动施加义务，而为其他南海声索国主张权利。果真如此，这显然不是中美两军技术性会谈所能承载的内容。说得更坦率一点，即使中方愿意在更高层面对更广泛的政治性议题与美国举行对话和谈判，即将离任的特朗普政府也不是合适的谈判对象。
三、中美海上军事互信机制向何处去？
海上军事互信机制的本意是国家间为防止战略误判、擦枪走火和危机升级，以技术手段缓和安全困境，增强各方行为可预见性，减少军事冒险的必要性和客观诱因。因此，越是在国家关系紧张的危机时刻，就越应保持该机制作为“安全阀”的平稳运行。从目前中美发言来看，双方都还留有余地。美方表示将继续寻求“建设性、稳定和结果导向”的两军关系，仍坚守对MMCA的义务，而中方也未完全放弃参会，而是呼吁美方“尽早就有关问题与中方达成一致，推动会议顺利举行”。因此，从短期看，此次MMCA年度会议延期只是反映了当前中美关系的不平稳现状，而不会产生进一步冲击和影响。
然而，从长期看，此次MMCA年度会议延期的意义在于，它直接提出和凸显了在当前形势下是否以及如何将中美海上军事互信机制继续推向前进的问题。自1998年订立以来，中美海上军事磋商机制由虚到实，取得了长足进展。但为了取得谈判中的最大公约数，现有机制刻意回避了一些敏感问题，而以模糊化的方式加以处理。例如，协定对适用水域未做任何界定，而不同水域的法律地位并不相同且存在主权争议，那么，在不同性质的水域该如何适用相关规则？总之，随着美国日益积极地参与到“灰色地带”行动中来，原本模糊、可以置之不理的问题可能忽然摆到我们面前。如果说此次美军在不恰当的时机和场合强推政治议题不合时宜，那么，中国是否应该从自身利益的角度，另辟渠道，就中美军事关系和交往中具有政治性的议题展开对话和谈判？中国又是否做好了准备？