本文作者
郝少英
西北政法大学经济法学院副教授
原文首发于《边界与海洋研究》2022年第4期
本文在原文的基础上有所删减
美国的边界线漫长，在跨界水资源方面拥有巨大的国家利益。具体而言：美国与加拿大、墨西哥共享 19条跨界河流，另外，美国和墨西哥之间至少还有 15个跨界含水层，这些跨界河流的利用与保护对美国国民经济的发展具有举足轻重的意义。因此，美国高度关注国际水道立法。2014 年5月生效的《国际水道非航行使用法公约》(以下简称《公约》)被视为国际水法发展史上的里程碑。针对《公约》草案，美国积极参与并提出了诸多具体建议；且在该《公约》正式文本的表决中投了赞成票；然而，自《公约》于 1997年通过，迄今25年已过去了，美国却仍未加入《公约》。拥有众多跨界河流且长期致力于推动国际水法发展的美国，其至今未缔约似乎并未引起多少非议，而同样未加入该《公约》的中国却备受国际舆论的质疑甚至谴责。何以如此？分析美国在《公约》制定、通过以及生效等各阶段的态度及原因，对中国合理参与国际水法发展进程、坚持关于《公约》的立场并化解国际负面舆论具有深刻的启示意义。
一、美国积极参与《公约》的制定过程
为预防和解决国际水冲突，1970年第25 届联合国大会通过决议，委托国际法委员会研究《公约》的编纂，以期逐渐发展相关的国际法。1991年、1994年《国际水道非航行使用法条款草案》一读和二读先后通过，联大遵循民主程序，将公约条款草案发往各国政府广泛征求意见。期间，美国基于长期以来对跨界河流水资源立法的重视，积极参与了《公约》的制定过程。美国表示完全支持将该草案形式确定为一个框架文件的决定，并对国际水道的界定、公平合理利用和参与原则、不造成损害原则、国际合作原则、国际水道各种用途的使用、预防突发事件并减轻其造成的损失、不歧视原则等内容提出了意见和建议，这些诸多建议对《公约》草案的完善以及最终文本的形成产生了重要影响。《公约》生效能否对美国产生直接影响取决于美国将来是否成为其缔约国，而美国是否缔约则取决于《公约》能在多大程度上维护其国家利益，美国通过参与《公约》制定过程，将其跨界水权益渗入其中，这既是一个博弈的过程，也是显示其国家智慧能力的窗口。
二、美国对《公约》投了赞成票
美国对《公约》的通过投了赞成票，体现了其对《公约》整体内容的基本认可和支持态度，在一定程度上助推了《公约》的生效进程。美国对《公约》投赞成票的原因主要包括：一是《公约》主张流域生态环境保护理念符合美国跨界水政策的发展趋势。美国分别与加拿大、墨西哥关于跨界河流生态系统保护的法律政策及实践，在一定程度上为《公约》提供了借鉴，而《公约》关于生态系统保护理念的确立既是对美国跨界河流生态系统保护制度的肯定，也必然推进美国跨界河流法律政策的进一步完善。二是《公约》倡导的利益共同体理论已在美国跨界河流开发利用中实践。《公约》是一份集中而明显体现当代流域国利益共同体的国际法律文件，而美国和加拿大《关于合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》成为利益共同体理论的早期践行范例。三是《公约》的相关规定对美国已产生法律约束力。
三、美国至今未批准加入《公约》
美国至今未加入《公约》的原因主要包括以下几点：
其一，美国具有自给自足的跨界河流法律政策。美国围绕着跨界河流的水资源分配、水污染治理、水质管理等内容，从国际、国内两个层面，制定了一系列法律政策，形成了较为完备的跨界河流法律体系，几乎每条跨界河流的开发利用都有法可依。美国跨界河流法律政策经历了上百年历史的考验，美国跨界河流权益有较完善的法律保障。在这种情形下，美国并不迫切需要再设置一个争议较大的法律框架来约束自己。
其二，美国跨界河流的特点更适合签订双边协议。对美国而言，《公约》所确立的多边约束机制没有太大的适用价值，甚至会使美国在处理跨界水资源争端陷入不利境地。美国跨界河流涉及的沿岸国主要有加拿大和墨西哥，依据其地理位置，美国分别位于美加跨界河流的下游和美墨跨境河流的上游，因此，美国更适宜于通过双边条约维护其跨境水权益。美国围绕跨界水资源的分配、水质保护等内容分别与加拿大、墨西哥签订了一系列双边条约，基本解决了跨界河流的争端。因此，美国对利用双边条约解决跨境河流水资源问题情有独钟。
其三，《公约》的可操作性弱于区域性条约。《公约》对有关国际水道非航行使用的基本法律问题作了规定，这种“框架”公约往往只对缔约国的权利和义务作一些原则性的规定，具体权利和义务的确定则必须依赖于区域性条约。长期以来，美国偏爱于针对不同跨界河流的特点采取各有特色的具体法律制度，并在跨界河流开发利用与保护的实践中不断完善。尽管美国对《公约》的框架性形式表示赞同，但结合美国跨界河流的实际，美国更倾向于依据每条跨界河流的特点而确定不同的合作模式和分水制度。
其四，美国对加入《公约》有所顾虑。国家利益至上始终是美国参与国际立法的出发点。美国一直在权衡其加入《公约》后的利弊得失。美国的跨界水利益不仅仅涉及周边的加拿大、墨西哥，还涉及其所介入的具有不同历史背景和政治、经济、 社会与地理条件的亚洲、中东和非洲的重要国际流域。加入《公约》则意味着要受其约束，美国的跨界水政策、水外交政策都将不同程度地受到影响或牵制，而且《公约》还有一些重要问题未解决，或其解决方案未达到美国预期。基于多重因素的考量和利益博弈，美国认为目前游离于《公约》之外更有利于其国家利益的实现: 不缔约则意味着《公约》对其没有约束力，它在与加拿大、墨西哥之间的跨界河流协定修订中依然长袖可舞；而美国介入的亚洲、 中东和非洲的国际流域沿岸国，尤其是这些流域的下游国如果缔约则会使美国从中获益。国家参加一项国际协定将必然产生承诺和责任，美国在评估《公约》中的特定条款或机制是否符合其价值观、可获利益是否值得以及是否愿意承担相关义务时，显然是非常谨慎的。
四、对中国的启示
第一，完善中国跨界河流的法律政策。美国较为完善的跨界河流法律体系为其跨界河流开发利用与保护提供了法律依据，也为其积极参与《公约》的制定过程增添了底气。因此，与其说中国未加入《公约》较多地遭到国际社会的非议，不如说中国较为滞后的跨界河流政策更受周边国家的关注。针对此情形，中国应从国际、国内两个层面完善跨界河流的法律体系，拓展双边条约，健全专项水条约，逐步签订全流域的多目的条约；同时，完善国内相关法律政策，如对跨界河流早规划，争取水资源开发利用的主动权；完善《环境影响评价法》，实施跨界环境影响评价；建立顺畅的跨界河流信息交流机制，加强跨界河流开发与保护的国际合作；从国家层面设立专门的跨界河流流域管理机构，积极推进全流域联合管理；落实流域生态补偿政策，争取制定跨界生态补偿规则的主导权等。
第二，积极参与国际水法的制定过程，在跨界河流机制建设中发挥应有作用。美国通过积极参与《公约》的制定过程，不仅将其跨界水权益的理念渗透其中，也提升了其在国际水法建设中的话语权。中国在国际水法的制定过程中要有所作为，就必须反思什么样的话语既能正当地维护中国在跨境河流上的用水权益，又能取得周边流域国家和国际社会的认同。中国在国际话语权上的劣势使中国的主张难以被国际社会知晓、认同和支持，即使中国的观点和主张能够实现传播，也往往在西方媒体所塑造的拟态环境中处于被边缘化的境地，如针对美、英等西方媒体的“中国水威胁论”，我国只能采取沉默或者回避的态度，即使回应，也是一种被动的应付，未能主动出击。因此，中国应积极主动地参与国际水法建设，发展对上游国以及整个流域可持续发展有利的国际规则；并通过引导认识，求得共识，发挥流域优势国家应有的作用，为国际水法的完善做出应有的贡献。
第三，立足国家利益，目前仍不宜加入《公约》。国家利益是国家对外交往中的行动指南和行为准则。如果国家认为条约或公约不符合其国家利益，它们是坚决不愿签订或加入的。中国基于以下理由对《公约》投了反对票：《公约》未明确规定水道国主权；对上下游国权利义务的规定显失公平；强制性的争议解决机制有悖《联合国宪章》的规定等。中国对《公约》投反对票是根据国家利益做出的理性选择，具有合理性和正义性，“运用国力，维护利益”的提法是符合世界普世价值的，是可以得到国际支持的。跨界河流的开发利用对中国的经济和社会发展具有举足轻重的意义，而接受《公约》将严重损害中国的跨界水权益。因此，中国可继续以此为由，坚持不加入《公约》；并以本国是非《公约》缔约国为由，反对周边国家以《公约》为依据提出对中国不利的主张。