本文作者
屠酥
武汉大学国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员
原文刊载于《国际安全研究》2021年第1期
澜湄水资源合作的目标是水资源可持续利用，为此要统筹处理好水资源开发和保护的关系，确保水安全和科学合理利用水资源。“可持续，就是要发展和安全并重以实现持久安全”，从某种意义上讲，澜湄水资源合作机制的不断完善就是水安全合作不断深化的过程。
一、国际流域“水安全”的维度及其与流域发展的关系
联合国水机制认为，“水安全是一群人在和平与政治稳定的氛围中可持续性获得数量充足、质量可接受的水资源的能力，旨在维持生活、健康和社会经济发展，确保避免水污染和水灾害，维持生态系统”。综合国内外相关研究成果，本文认为，国际流域水安全具有五个维度：供水安全、防洪安全、生态环境安全、粮食和能源用水安全以及国家间关系的稳定性。构建国际流域水安全保障机制即是围绕洪水、缺水、水污染、水生态破坏等问题，推动水治理能力现代化，为粮食安全和能源安全提供有力支撑，使流域国家都获得利益增量，减少彼此之间的冲突。
发展中国家或地区在实现水安全道路上面临着现实难题：如何在水资源开发利用中平衡人类利益与环境利益，兼顾不同利益主体的需求，用最少的生态环境代价取得最大的经济社会效益。习近平提出的总体国家安全观为解决发展中地区水安全问题提供了新思路。他指出，“发展是解决一切问题的总钥匙”；“既重视发展问题，又重视安全问题……既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行”。具体到水安全问题，习近平提出，“应注重水安全规划与经济建设、土地利用、生态保护、社会事业发展等规划的统筹，增强规划的整体性、协调性”。在总体国家安全观的指导下，国际流域水安全合作应坚持发展和安全并重，以共同安全为目标，与流域各国水愿景或战略相对接，并注重与能源、粮食和环境等领域统筹规划。
二、澜湄流域水安全图景
湄流域水安全图景是多个指标的综合体现。本文在以上提出的国际流域水安全5个维度的基础上，将澜湄流域水安全评价指标分为13个（见下表）：
在水量方面，流域人均水量充足。在水量分配方面，流域属于季风性气候，全年降雨时空分布极不均衡，而湄公河国家蓄水能力和调配能力较低。在用水成本方面，水价属于可承受范围。在水污染方面，如果排除最下游越南南部人口密集区域，澜湄流域水质情况总体良好。在水卫生设施方面，澜湄流域总体落后于世界发达地区，且城乡之间存在明显差距。在水坝脆弱性方面，湄公河国家近十年来的水电大开发导致监管措施和安全标准薄弱。在河流水文系统方面，气候变化和人类活动在一定程度上改变了河流的自然状态，季节之间的变化幅度减少，水体流动性减缓，洪水脉冲系统减弱，用于生物栖息繁衍的洪泛平原的持续期和面积缩小，泥沙输送量减少，鱼类洄游通道受阻，三角洲河段盐度上升等。在生物多样性方面，到2040年干流系列大坝将使湄公河从泰国清盛到柬埔寨桔井的河段变成类似于湖泊的栖息地，不适于一些河流生物种群的生活繁衍，具有重要商业价值鱼类的未来收成可能会大幅减少。在森林和湿地生态方面，湄公河流域人口密度高，土地和水资源开发以及滥砍滥伐使自然资源承受的压力不断上升。在农业灌溉方面，湄公河流域由于水利设施不足，干季灌溉面积不到全部农业土地面积的10%。在水电占比和用电成本方面，除中国外，流域其他五国人均电力消费在全世界217个国家和地区中位于中下水平，泰国、越南和柬埔寨的电力生产尤难实现自给自足。在电价方面，考虑到人均GDP水平，澜湄六国与发达国家相比总体偏高。从地区总体关系来看，大湄公河次区域“是一片在经济互动中告别冲突的土地”。从流域国家之间的水关系来看，湄公河国家之间的矛盾近年来虽有加剧之势，但大多属于最低的“温和或非官方口头对抗”级别。
澜湄流域水安全总体处于比较脆弱的状态。尤其需要重视的是，流域水资源开发方兴未艾，水电、航运、农业灌溉、流域间和流域内调水等各种开发项目的累积影响，将进一步加剧未来水资源脆弱性。
三、澜湄各国水安全需求及层次划分
澜湄六国的水安全需求具有诸多共同点，同时，各国在减贫战略中均聚焦于具有比较优势的某个特定水资源领域的开发，所以产生水安全需求结构性矛盾。澜湄水安全合作需要先满足共同需求，再解决需求矛盾。
澜湄六国的水安全需求共同点包括：应对气候变化导致的严重洪旱灾害；缩小城乡差异，提高农村居民获取水的便捷性、饮用水的安全性和水卫生设施覆盖面；共享水坝运作产生的水文波动信息；推进水利基础设施建设，解决水量总体丰沛但蓄水率低、农业灌溉面积不足的问题；提高水治理能力以及解决水污染问题。
结构性矛盾产生的根源是水、粮食和能源之间存在着安全纽带，而气候变化又加强了这种安全纽带关系，在三者间的互动中，任一要素的变化会传递给其他要素。比如老挝的水电站建设会影响下游柬埔寨和越南的水环境和生态系统。
共同的安全需求是推动澜湄水安全合作不断深化的动力，但结构性矛盾又使得流域各国难以一蹴而就达成一个兼顾各方利益的全面的水安全合作协议，因此需要遵循由易到难的原则，先解决共同需求，再随着流域经济社会的发展、绿色发展观的普及、治理能力的提高以及对水—粮食—能源安全纽带认知的加深，进行议题关联，设计流域安全纽带治理大框架，最终解决水安全需求矛盾。结合上述的国际流域水安全维度，可将澜湄国家水安全需求从低到高、从单一到复杂划分为四个层次：防洪安全、供水安全、生态安全和水—粮食—能源协同安全。这四个层次具有同时存在性，但在不同时期按需求急迫程度又具有递进关系。
四、以发展阶段为导向的澜湄流域水安全合作
（一）尽早建立风险防控协调机制，开展流域联合勘察和应对气候变化协同研究
当前，下游国家急切希望能与上游中国进行直接对话，获得澜沧江水文信息，共同应对极端气候导致的洪旱灾害，并在中国的帮助下加强自身水治理能力建设。中国应尽早与下游国家在防洪安全方面建立风险防控协调机制。还要针对流域国家不同程度存在水利基础设施建设滞后、水治理能力有待提高等问题，进一步加强水利基础设施建设合作。同时，要高度重视并尽快开展对流域水文、水生生物和生态环境的联合勘察，使科学技术、对自然的认知和对资源的管理跟上水资源开发的节奏。面对气候变化的严峻威胁，应加大对流域的科学协同研究，并在局部地区开展适应气候变化试点项目。
（二）2030年左右建立供水安全和生态安全合作机制，签署保护跨境水协定
联合国《2030年可持续发展议程》第6个目标就是“为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理”。为此，泰国制定了水资源管理20年总体规划（2018~2037），越南也制定了2030年水资源战略目标。就中国国内而言，2030年也是实现水资源可持续发展的战略节点，2010年出台的《全国水资源综合规划》（2010~2030）全面提出了水资源可持续利用的对策与措施。在防灾应急合作机制建立并顺利推进的条件下，中国可在2030年左右与下游国家签署保护跨境水协定，出台保护水生生物技术指南，在次流域实施水资源综合管理战略试点工作，重点关注湄公河生态不安全热点地区。同时鼓励和引导社会资本，彻底解决农村地区安全饮水和卫生设施问题，大幅增加农业灌溉面积和提高用水效率，缩小城乡差异。
（三）21世纪中叶建立全流域水资源综合管理机制，实现水—粮食—能源协同安全
到21世纪中叶，澜湄国家经济将由高速增长阶段转向高质量发展阶段。届时的中国，将形成绿色发展方式和生活方式，具备引领周边国家开展全流域水资源综合管理的能力。同时，到21世纪中叶，气候变化将对全球水资源供应造成越来越大的压力，老挝和柬埔寨规划的11座干流水电站也将全部竣工，湄公河干流水电站的累积影响很可能会造成湄公河国家之间的矛盾升级。建立全流域水资源综合管理机制，协调各经济领域在水资源利用中的结构性矛盾，将成为湄公河各国的迫切需求。在西方国家加大对中国周边河流问题介入力度的背景下，中国作为流域国家和上游大国，如果能积极推动建立跨境水资源综合管理机制，更容易把握水资源议题选择、相关规则制定和标准设定的主动权。届时，流域国家可共同制定流域发展战略规划，并以此指导各国国内发展计划的制定，由此实现流域水—粮食—能源协同安全，实现从关注防洪效果、治理流域污染，到保护生态环境、保护鱼类种群、维护航道健康、建立区域电网等要素的全覆盖，最终达到流域社会经济可持续发展以及资源的合理利用与环境保护目标。