本文作者:吴蔚
武汉大学国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员、武汉大学中国边界与海洋研究院讲师。
新冠肺炎疫情（COVID-19 ）在全球暴发，使第二次世界大战以来的各项国际制度和规则遭遇严重危机。在本次全球抗疫行动中，跨境邮轮内部的疫情扩散尤为牵动人心。从传染病防治的角度来说，邮轮多数舱室密闭，中央空调调节内部通风，船舱相隔近，新冠肺炎这类呼吸道传播疾病一旦发生在邮轮上，防控防治是一大难题。由于国际法对于沿海国和船旗国就跨境邮轮的管辖权问题方面，对港口国可采取的措施设定了限制，同时也由于靠港邮轮可能会造成港口国的疫情扩散，因此港口国往往不愿或者无法对停靠本港的跨境邮轮采取全面的管理措施。由此看来，急需对现有国际法框架以及各国国内法制度进行有效调整，构建公共卫生安全合作机制，推进“人类卫生健康共同体”以应对此类危机。
一、新冠肺炎疫情中的“邮轮困境”
在本次疫情传播中，除在中国天津港停靠的“歌诗达赛琳娜”号邮轮、中国深圳蛇口港的“歌诗达威尼斯”号邮轮，因中国作为港口国及时救助，得到妥善处置之外，大多未能得到妥善解决。特别是，日本横滨母港始发的“钻石公主”号等多艘国际航线的邮轮，在航行途中遭遇乘客感染新冠肺炎病毒，在返回母港后又因日本政府的对策拖沓，导致该邮轮的疫情逐渐蔓延。而“威斯特丹”号、“地中海传奇”号等邮轮因载有疑似新冠肺炎病患，被多国港口拒绝入境及停靠，在海上漂浮十余天，才有港口国允许船员及乘客上岸。荷美邮轮公司的“赞丹”号邮轮困在海上，几经周折才通过巴拿马运河。
“邮轮困境”暴露了过往国际规则制定过程中片面重视国家管辖权的分配而忽视对于人的安全的保护，因而导致邮轮防疫公共卫生安全领域合作未能引起重视的缺陷。此次疫情提醒全世界，为避免“邮轮困境”在未来引发更多的人道主义灾难，通过对现有国际法规则的系统性调整，完善全球传染病暴发时各国关于跨国邮轮的疫情防控问题在国际法层面的权利和义务的分配、构建邮轮公共卫生安全合作机制，尤为迫切。
二、“邮轮困境”中国际法体系的规则缺陷
基于国际海洋法框架下相关国家的权利及义务，国际海事组织成员国和世界卫生组织《国际卫生条例》（2005年版，以下简称“条例”）缔约国应对邮轮公共卫生安全和新冠肺炎疫情防控，发布了联合声明，旨在协助各国确保以尽量减少对国际交通和贸易不必要干扰的方式执行卫生措施，不建议任何旅行或贸易限制。但是，在有关邮轮防疫的公共卫生安全领域，出现了国际性的问题。由于邮轮经停停靠港，运载不同国家的游客，涉及船旗国、沿海国、停靠港各国以及邮轮公司所属国等多方的利益协调，需要多方合作。此次邮轮公共卫生防疫事件中，处理圆满的仅中国一家，其他国家基本上都是遵循其国内法原则，处理方式有诸多不足。这表明邮轮公共卫生防疫存在国际法律与制度方面的缺失和漏洞，具体包括：邮轮船旗国管辖主体的职能缺位、邮轮管辖的权责划分问题、邮轮公司的义务与责任问题、港口国国内法与国际法的适用的“模糊性”等问题。为此，完善邮轮公共卫生安全国际立法，构建邮轮公共卫生合作机制迫在眉睫。
（一）邮轮船旗国管辖主体的职能缺位问题
实践中，很多邮轮在巴哈马、百慕大这些监管能力有限、人口基数较小的国家注册。这些国家多为避税港，船舶注册费用相对低；船舶的注册费又是其国民收入重要组成部分，因此也较容易给予船籍。一旦涉及船旗国的管辖权和需要承担的责任义务，例如疫情的救助责任，邮轮的船旗国无法胜任，造成了邮轮管辖主体的职能缺位。
（二）邮轮管辖的权利与责任划分问题
对船旗国、经营国和停靠港口国分别隶属于不同国家的邮轮，邮轮在公海区域，船旗国有义务对本国船只进行管辖；邮轮靠岸后，船旗国和港口国权责划分，现行国际海事组织的海事公约制度是不明晰的。因此，邮轮疫情防控出现船旗国与港口国、沿海国之间互相推诿甚至不作为的现象。
（三）邮轮公司的义务与责任问题
从邮轮公司的权利、义务与责任来看，作为邮轮运营公司，依据邮轮公司与港口国之间签订的商业合作合同，既然经济上利益共赢，势必应该在疫情时承担相应的救助义务。有关“船舶卫生计划”于2018年由美国疾控中心发布，也主要以防控肠道传染病为主，未涉及肺炎等呼吸道传染疾病防控，由此可见，邮轮运营公司对疫情的义务和责任细则并不完整。
（四）港口国国内法与国际法适用的“模糊性”问题
有关日本国内法与国际法不适用的具体缺陷和漏洞如下：
首先，涉及邮轮入港许可问题。根据《条例》和港口制度有关的国际公约规定，邮轮入沿海国港口停靠，应遵守必要性、合理性、适当性、平等性和非歧视性等五项原则。这些原则赋予了邮轮入港的权利，也规定了港口国对邮轮入港管理的指导原则。根据这些国际法规则，国家不能仅仅以邮轮发生疫情为由，拒绝邮轮入港。
其次，涉及“隔离”的依据问题。日本将全员隔离在邮轮上，并未对“检疫”或“隔离”采取相应的区别措施，片面将“检疫”扩大为“隔离”，对船员及乘客的生命权健康权造成了损害。同时，日本采取的“隔离”措施缺乏法律依据。世卫组织曾与日本当局联系，批评日本拒绝邮轮入港没有法律依据，并呼吁日本当局确保邮轮上船员及乘客的健康安全。
最后，涉及“隔离”的具体实施措施问题。“隔离船舶”和“将全员在船上隔离”的具体措施是两个概念。关于“隔离”，《条例》并没有明确指出是船员和乘客在“船上隔离”还是“上岸隔离”。值得明确的是，不允许受染患者入境，不代表沿海国和船旗国可以“置之不理”，不代表不履行救助义务，更不代表将全员隔离在邮轮上。日本采取“消极作为”的方式，造成了邮轮公共卫生安全困境。
三、为避免“邮轮困境”应推进的法律和制度对策
邮轮产业在我国近20年来发展迅速，我国也是重要的邮轮客源国。新冠肺炎疫情凸显了邮轮公共卫生安全和救助方面的巨大危机和人道主义风险。我国作为疫情影响严重并有丰富救助经验的国家，始终本着公开、透明、负责任的态度，及时向世界卫生组织及相关国家通报疫情信息，第一时间发布病毒基因序列等信息，毫无保留同各方分享防控和救治经验，尽己所能为有需要的国家提供支持和帮助、呼吁构建人类卫生健康共同体。我国应该着手推动构建邮轮公共卫生安全合作的国际法律机制，以保障我国乃至世界的邮轮产业健康发展。
(一）疫情期间我国应对“邮轮困境”的情况
中国在疫情期间对邮轮检疫和救助，体现了大国履行“普遍性义务”的能力与担当。截至目前，我国境内有两起邮轮有关的公共卫生事件：一起是中国天津邮轮母港救助“歌诗达赛琳娜”号邮轮，另一起是深圳蛇口邮轮母港救助“歌诗达威尼斯”号邮轮。两艘邮轮均出现发热症状的乘客。在当地政府、海关、移民、海事等相关部门的通力协作下，邮轮公共卫生事件得到了科学、有效的处置。针对邮轮疫情，中国交通运输部出台了一系列公共卫生安全管控措施。其次，针对受邮轮疫情影响的船员问题，交通运输部出台了一系列针对疫情导致的伤病船员救助的指导意见。呼吁港口国与船旗国对船员进行联合救助，彰显了我国倡导构建“人类卫生健康共同体”的重大理念。
接着，在邮轮复航方面，交通运输部支持符合条件的邮轮公司及邮轮，在疫情过后积极参与海南邮轮无目的地航线试点，呼吁有关部门和学者对邮轮公共卫生安全突发事件进行研究，力图制定较为完善而有针对性的应急处理预案，有效保障我国邮轮产业可持续健康发展。
（二）加强我国邮轮公共卫生安全防疫的法律法规建设
虽然在本次疫情期间我国应对“邮轮困境”取得了一定成果，但从日本应对“钻石公主”号疫情的情况来看，我国还需吸取日本的经验教训，针对“邮轮困境”进一步完善国内法律和管理制度，以期在未来面对同样问题时有法可依，以避免未尽到国际法义务而遭受国际社会指责，并为全球解决“邮轮困境”提供可参考的范例。具体来说，我国可以考虑从以下方面入手，来完善针对“邮轮困境”的国内法和相关制度。例如：建立应急处置方案、加强邮轮港口卫生保障能力建设、出台有关邮轮疫情防控指导文件。
（三）邮轮复航的对策
“邮轮困境”不仅使各国在行政管理制度方面遭遇挑战，也给邮轮业的发展带来了巨大的冲击。对此，我国在考虑完善解决“邮轮困境”的法律法规的同时，也需要采取有力的措施恢复人们对于邮轮业的信心，重振邮轮业市场。关于这一问题，我国可以考虑从以下方面着手：
第一，提高船员及乘客的公共卫生防疫意识并开展普法教育；第二，促进媒体积极宣传，消除公众对邮轮出行安全性的顾虑；第三，制定全面的邮轮航行安全规定。
四、探索基于“人类卫生健康共同体”理念解决“邮轮困境”
新冠病毒在全球蔓延，给世界各国带来巨大冲击，令那些原本就因冲突、自然灾害或气候变化而深陷危机的国家更加举步维艰。疫情暴发使得当今的世界相互依存程度进一步加深，倡导“人类卫生健康共同体”，是遵循国际法“普遍性义务”的体现。在邮轮疫情涉及的公共卫生安全领域，应倡议制定合作公约或条约，将当事国的意思自治与国际合作相结合，在法律上构建专门的邮轮公共卫生安全合作机制，有利于邮轮相关各方法律义务的履行，具体来说，我国可以就下面几个问题提出我国的“解决方案”：
首先，明确船旗国应担负的邮轮疫情防控责任；其次，针对港口国接收疫情邮轮并实施救助的问题，建立“复合责任”机制以分配港口国和船旗国责任，采取港口国管辖优先、船旗国积极协调配合的方式；再次，应在救助义务和机制中引入比例原则，在邮轮公司和港口国、沿海国之间进行责任与义务的分配；最后，加强邮轮相关的国际组织与船旗国、港口国的沟通与协作。
疫情发生以来，国际合作作为中国的重要防控理念被反复重申，习近平主席提出：“团结合作战胜疫情， 共同构建人类卫生健康共同体”。邮轮疫情防控牵涉到多国公共卫生安全的利益，同时邮轮公共卫生安全合作机制也是人类卫生健康共同体构建的重要组成部分。
当前中国疫情得到有效控制，而全球抗疫行动仍在进行。中国应当在疫情防控和救助的过程中，践行人类卫生健康共同体理念，在邮轮产业公共卫生安全的全球治理体系中把握话语权，将中国救助邮轮疫情的经验规范化，把伤病船员救助指南法制化并进行国际分享。各国在邮轮公共卫生安全领域，应当从国际法的框架协议入手，建立相关国家的邮轮公共卫生安全合作机制，例如沿海国、港口国联合疫情防控的公共卫生安全合作机制等，能够在未来遇到类似疫情时，加强防控，进行有效救助，最终实现构建人类卫生健康共同体的伟大目标。
（本文转载自《亚太安全与海洋研究》）