2018年1月5日，由国家领土主权与海洋权益协同创新中心外交学院分中心资助的中缅国际学术研讨会在缅甸仰光召开。会议由外交学院和缅甸国际与战略研究所共同举办，会议主题是“‘一带一路’框架下的中缅合作升级”。缅甸国际与战略研究所主席、前缅甸驻联合国日内瓦办事处常任代表U NyuntMaung Shein大使出席并致欢迎词，缅甸国际与战略研究所资深研究员、ZIWATADANA Foundation 主席、前缅甸驻印大使U Wynn Lwin大使发表主旨演讲。来自缅甸国际与战略研究所、仰光大学、《The Voice》杂志社，以及外交学院等学术、媒体机构共约30人参会。与会代表围绕“东盟共同体建设中的中缅合作”、“‘一带一路’倡议与中缅经济走廊”、“‘和谐边境’建设与中缅跨境合作”三个议题进行了较为深入的探讨，同时对中缅关系中的某些敏感问题也进行了坦率的交流。会议取得了良好的效果。
在缅期间，外交学院代表团还先后访问了中国驻缅大使馆（仰光）和中国大使馆驻内比都临时联络办公室，中国交通建设股份有限公司缅甸分工司等中资机构，以及缅甸外交部政策司、缅甸商会和缅甸商会等，就缅甸经济与社会发展情况、国内和平进程、罗兴亚人问题、民盟政府的对华政策、中国在缅形象、中资公司对缅投资的进展与问题等展开了广泛而深入的调研，不仅获得了珍贵的第一手资料，也增进了与缅甸各界的相互了解。现将会议及相关调研综报如下：
第一，缅甸虽然实现民主化，但未来发展仍存诸多障碍。首先，缅甸2016年迎来昂山素季领导的民盟执政，百姓对当前政权存在较高期望，但民盟执政经验相对匮乏，在经济社会等事务上目标并不明确，治理效率相较过去军政府而言反而更低。缅甸政界、商界、媒界普遍坦率表示，执政党目前对如何促进内部发展缺乏具体方案，对外交事务也欠缺远景战略规划，领袖如“二十年赶上新加坡”的表态更多只是政治性演说。其次，长期存在的缅北地区“民地武”问题，给国家安全稳定造成严峻挑战。虽然民盟已主持召开两次“21世纪彬龙会议”，强调不设条件、全面包容，试图促进各民族信任与和解，并且得到国际社会与缅甸各民族组织欢迎，但缅甸军方对此存在保留意见，目前来看会议收效并不明显。再次，新近凸显的若开邦罗兴亚人问题，给缅甸中央政府带来巨大压力。昂山素季在罗兴亚人问题上与缅甸军方差异并不大，其没有按照西方意愿按照人权标准发声，遭到西方国家与社会的广泛强烈批评，缅甸与西方国家关系陷入冷淡。总而言之，缅甸虽然自然资源禀赋并不逊色，但当前国家对经济发展缺乏优先考虑和远景规划，再加上民族问题复杂困难，要想彻底和解绝非朝夕之功，其国家发展前景只能说谨慎乐观。
第二，中缅关系迎来发展契机，中国应妥善把握。民盟执政后，人们普遍担心缅甸会进一步倒向西方，但实际上中缅关系总体保持友好。首先，民盟执政后中缅两国高层交往密切，缅甸对“一带一路”倡议表态积极，并成为亚投行初创成员国。昂山素季甚至主动要求出席“一带一路”高峰论坛，缅甸对华重视程度可见一斑。其次，中国与缅甸政府、军方、“民地武”共同努力，推动“21世纪彬龙会议”，为缅甸民族和解和边疆稳定做出贡献。由于缅北地区与中国直接接壤，同时部分族群与中国少数民族有一定联系，因此民族和解问题上，缅甸政府对中国有着明显依赖。再次，中国在罗兴亚人问题上对缅甸政府给予高度支持，包括在联合国安理会阻止通过对缅决议、主动斡旋缅孟两国在内的外交活动，得到了缅甸军政各界的高度赞赏与感谢。现阶段缅甸因罗兴亚人问题，不仅与西方国家关系而陷入冷淡僵局，也与东盟中以印尼、马来西亚为代表的伊斯兰国家关系遭遇障碍，这一定程度上为中缅关系的进一步发展创造了关键契机。
第三，对于大国在该区域内的博弈，缅甸态度审慎务实，不愿明显选边站队。除了中国推动的“一带一路”倡议外，美日澳印四国目前开始推进“印太”概念，日本与印度还共同提出了建设“亚非经济走廊”的倡议，大国在该地区内的博弈明显加剧。毫无疑问，缅甸在各国倡议、概念中的战略地位进一步凸显。缅甸认为，自身紧邻印度洋，确是印太地区合作的中枢国家，因此其在印太地区的利益与诉求应被尊重。对于中国担心的具有围堵中国色彩的美日澳印四国“印太”概念，缅各界普遍表示，缅甸对之关注不高、尚无清晰政策，而更多只是关心缅甸国内的问题。同时，缅甸部分人士认为，目前以美国、澳大利亚、印度等为代表的西方国家虽然在印太地区具有广泛战略诉求，但它们对缅甸政治与营商环境仍存疑虑，再加上美国当前推行的“美国优先”的战略收缩，使得这些国家自身经济投射能力不足，因此其对缅甸经济发展贡献实则有限。从务实角度考虑，目前缅甸认为可以依赖的只有中国和日本。
第四，日本在缅甸经营策略得当，深耕细作，颇得民心，值得中国学习。从历史上讲，二战中，缅甸国父昂山将军将日本作为抗击英国赢得独立的助力，缅甸选择与日合作，因此整体对日态度亲近友好，这不同于中韩对日态度。进入21世纪后，日重启对缅甸援助，并在改善缅甸生活水平、提升缅甸人才素质、推动缅甸可持续经济发展这三大方面实现了诸多成就。当前，日本在对缅提高运输能力、兴建经济特区、改善投资环境、援助中小企业、支持高等教育、协助法制建设等软硬多个方面发力，取得明显进展。在日本内需不济、货币通缩、利率极低的背景下，日本对缅投资经营反而具有明显优势——JICA、JETRO、日本银行与日本企业共同参与，在缅甸以极低息的贷款、高质量的基建、严格的环保标准、让缅甸百姓入股分红等一系列方式，得到了缅甸官民的广泛肯定。此外，日本首相安倍晋三已经实现访问缅甸，实现了37年来日本对缅甸的首次出访。安倍首相还在昂山素季访日期间提出未来数年将在印太框架下对缅甸实行8000亿日元援助。预计未来日本还将把缅甸作为重要的战略支点苦心经营，加大投入成本。
第五，中国在缅甸的投资经营活动还须加强自身要求、提升自身水平。当前虽然中缅关系迎来发展契机，但是缅甸对华民意基本仍是负面，官方精英也对中国商企在缅经营颇有微辞。据各方反映，中国企业当前在缅甸经营存在以下诸多问题。商品倾销：虽然缅甸劳动力成本较低，但实际仍然无法在规模生产过程中竞争胜过中国制造。以缅甸传统服饰为例，缅方称，中国企业生产成本远低于缅甸，使得大量商品倾销至缅，冲击当地纺织产业。假冒伪劣：部分中国企业在商品销售过程中，以次充好，以假乱真。以玉石行业为例，缅方称，中国企业拿非缅甸产的次等玉石冒充缅甸玉石进行包装宣传销售，使市场陷入混乱。劳资矛盾：中国企业在缅甸境内进行生产经营活动时，存在雇佣中国工人而非缅甸工人，或同时雇佣中缅工人却给缅方相对低待遇的情况，使得缅甸百姓对中方心存不满。恶性竞争：某些中资企业进入缅甸市场后，存在对缅甸官员行贿、企业间相互恶性压价等不良行为，引起缅甸朝野一致反感。缅甸外交部官员还明确指出，上述问题或许并非仅是中国在缅甸经营的特殊情况，而是中国在全球范围内进行商品与资本输出都面临的严峻挑战。可见，如何落实“亲诚惠容”、“正确义利观”等外交理念，如何践行企业社会责任、如何提升中国企业海外形象，将是未来中国在缅甸或者说在全球扩展业务所必须正视的问题。
有鉴于以上调研情况，我们提出以下政策建议：
第一，换位思考，增信释疑。不同于东亚多数其他国家以强政府推动经济的发展模式，缅甸目前是在经济发展起来前便实现了民主化。但与此同时，民族冲突的要害问题并未解决，因此缅甸的国家构建进程并未完成。有鉴于此，缅甸的民主转型先天不足，极其脆弱。中国要看到和照顾目前民盟的困境——缺乏执政经验、发展方案与战略规划。在此基础上，中国应和缅甸精英阐明中国诉求，让缅甸充分意识到经济发展与国家安全间的关联，协助给出中缅经济走廊建设的具体建议，诚恳邀请缅方也分享其意见想法，以期双方形成具有共识的、有约束力的、具体可操作性的协议规划。同时，要看到美日澳印等国对中缅关系发展的顾虑，因此要避免奢谈、多谈通过中缅经济走廊走向印度洋等“战略思维”，否则会引起西方民主国家的普遍质疑，徒给中国自身增加战略压力。
第二，精耕细作，加大开导。缅甸发展的传统色彩包括以缅族为主体的独立自主意识、以曼德勒-仰光为核心的枢纽城市、以中南部地区为重点的发展偏好等。正因如此，缅甸对于中国提出的“人字形”方案中的“一撇”段存在一定消极情绪，其认为曼德勒-皎漂段人口密度低、基础设施差、工业底子薄等，同时对中方代为规划、并愿主动贷款给缅甸将造成其外债增大的做法存有疑虑与不满。对此，中国应妥善处理缅方态度，多做各职能部门工作，使其理解相关设计有助于平衡缅甸东西部发展的远景与意义。对于正在推进的仰光新城项目，中方要多向日本方面学习经验，注意相关建设对缅甸本地人的发展帮助，注意可能对环境造成的破坏并妥善处理，让当地百姓从中获益同时让发展维持可持续，是中国在缅进行营商的重中之重。
第三，趋利避害，未雨绸缪。缅甸普遍反映，中国偏好推动大项目建设，但大项目耗资巨大，而缅甸因为资金匮乏、融资环境差、偿债能力弱，实际对大项目心存戒备与疑虑。有鉴于此，中国政府与企业均应考虑适当调整在缅经营的产业，“抓小放大”，小步快跑。建议不要过度集中在能源资源领域、不要力推争议较大的项目、不要各家竞争一哄而上，不要好大喜功贪得无厌。密松水坝事件已是前车之鉴，后续应努力避免重蹈覆辙。此外，中国应建立健全风险防控机制，适度引入第三方，以“中缅+X”的合作模式分摊风险、扩大信任。同时，要看到缅甸对华防范始终存在，要在推动中缅合作、促进缅甸发展过程中观察评估缅甸对华合作态度是否存在变化，及时预警相关风险。
第四，加强交流，官民并进。缅甸方面提出两点希望，一是希望中国国家主席习近平能在2018年实现对缅甸访问。2016年10月，习近平主席对柬埔寨、孟加拉国进行国事访问，此次访问“越过缅甸”而未将其作为目的地，让缅方感到遗憾；与此同时，缅甸最高领导人昂山素季已三次访华。因此缅方希望中国领导人能2018年实现对缅甸访问。对此，中国仍须权衡利弊，谨慎考虑访问缅甸可能造成的影响，包括是否会表现出在罗兴亚人问题上为缅甸背书而引发与穆斯林世界的矛盾、是否能切实推动中缅关系进一步发展等。缅甸另一希望是加强民间交往，包括注重佛教文化在中缅关系中的作用、保持各层级学术研讨对话机制、将合作延伸至更广泛的教育层面、培养下一代中缅友好等。
（来源：国家领土主权与海洋权益协同创新中心外交学院分中心）